我國社會保障基金信托的規範管理模式研究
發展戰略
作者：謝冰清 周邁 肖宏偉
摘要：社會保障基金體現出一種雙重信托的性質——繳費主體與國家間的第一層信托關係和國家與市場主體間的第二層信托關係，第一層次信托的成立具有強製性，第二層次的成立具有自治性。為保障社會保障基金信托管理的健康發展，應厘定社會保障基金信托的委托人、受托人、受益人的權利義務關係。為鞭策社會保障基金信托的受托人能為受益人的最大利益而管理信托財產，需要在第二層信托法律關係中確立兩個行為準則——忠實義務和謹慎義務，這是我國社會保障基金信托管理完善的關鍵製度。
關鍵詞：社會保障基金；社會保險基金管理；社會保障基金信托；謹慎義務
一、 引言
黨的十八大報告中提出“擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營製度，確保基金安全和保值增值”。隨後在《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》進一步明確到，“加強社會保險基金投資管理和監督，推進基金市場化、多元化投資運營”。為實現社會保障基金管理的安全性、流動性、收益性（宋明岷，2012），我國開始逐步接受和推行社會保障基金的信托管理模式，如《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第4條規定：“社保基金資產是獨立於理事會、社保基金投資管理人、社保基金托管人的資產”，《企業年金基金管理辦法》第8條規定：“企業年金基金財產獨立於委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人和其他為企業年金基金管理提供服務的自然人、法人或其他組織的固有財產及其管理的其他財產”。
然而，立足於我國當下社會保障基金信托管理的實踐（郭晉暉，2014），如何實現社會保障基金的保值增值（近兩年來，全國社保基金投資收益狀況明顯好轉：2011年基金投資收益率0.84%；2012年基金投資收益率7.01%；2013年基金投資收益率6.29%），社會保障基金信托管理模式到底應如何構建、如何發展？本文將對我國社會保障基金管理的信托模式、權益關係、忠實義務、謹慎義務等進行分析，從而試圖提出我國社會保障基金信托管理的規範化進路。
二、 基本模式：社會保障基金與信托的雙重契合
為了保障社會成員的社會保障權之實現，社會保障基金與信托原理之間具有天然的契合性。國家作為社會保障基金法律名義上的所有人，社會保障基金體現出一種雙重信托的性質：一是，社會保障基金的本身，即勞動者或其雇主基於對國家的信任而依照社會保障的相關法律條款而繳納社會保障費用，從而形成社會保障基金；二是社會保障基金的管理，政府作為社會保障基金的受托人，將按照市場規則去選擇專業的受托人，以實現社會保障基金的保值與增值。
1.社會保障基金的第一層信托關係--繳費主體與國家。在社會保障基金的第一層信托關係中，公民是委托人，國家作為受托人，公民基於對國家的信賴，依法繳納社會保障費用，從而集合而成社會保障基金。社會保障基金體現出一種私益和公益相混合、自益與他益相並存的信托模式。具體而言，社會成員一般是為了自身私益而讓渡自身部分財產（繳納社會保險費），但是由於社會保障之性質，決定了社會保障基金的信托之目在追求私益的同時又帶有公益。同時，由於社會保障基金的委托人和受益人相重合，即繳費的私人主體本身就是社會保障基金的受益人，從而社會保障基金是一種自益信托。但是，作為負有繳費義務的社會成員所在單位，並非受益人，用人單位隻是出於法律的強製性和社會責任分擔而繳納社會保障費用，在這一層角度上社會保障基金又是一種他益信托（楊燕綏，2012）。
2. 社會保障基金的第二層信托關係——國家與市場主體。在社會保障基金的第二層信托關係中，國家作為社會保障基的委托人，為了更好的管理社會保障基金，將按照法律規則去選定專業化的受托人，受托人將基於信托合同去規範化地運營社會保障基金，來達到社會保障基金的保值和增值。根據信托的基本性質，國家與市場主體之間的信托帶有公益性和他益性的屬性。國家是委托人，受益人是全體社會成員，從信托目的來看構成一種公益信托，同時由於信托利益的歸屬不是委托人本人，那麼社會保障基金屬於他益信托。第二層信托設立後，被選任的受托人應履行親自管理的義務。在這一層信托關係中，為了防範社會保障基金運營的風險，信托監管製度的構建將極為重要，它將接受委托人、受益人、相關行政機關以及專門監管機關的嚴格監督。
三、 核心機製：社會保障基金信托管理的權義關係
社會保障金信托管理的權義關係，是指由法律所調整的在信托當事人之間形成的、以信托財產（社會保障基金）為中心的權利義務關係（朱大旗，2007）。基於社會保障基金的獨立性原則，來厘定社會保障基金信托的委托人、受托人、受益人的權利義務關係，這樣有助於社會保障基金信托管理的正常運行和健康發展。
1. 社會保障基金信托之委托人的權義關係。信托之特別成立的關鍵條件之一是信托財產的轉移，即委托人將財產轉移給受托人。委托人一旦將信托財產移轉給受托人，原則上即不得越俎代庖，而行使受托人之權限，且為保護受益人的利益，原則上也不再賦予委托人任何權利。在社會保障基金信托中，無論是社會保障基金的委托人，還是社會保障基金信托的委托人，除了依照法律規定交付信托財產之外，即承擔交付移轉財產的義務，亦無需承擔其他任何經濟上的義務。
在第一層的信托關係中，第一層信托關係的委托人——繳費主體，一旦完成社會保障費用的繳納，他就基本上退出社會保障基金的管理過程。在第二層的信托關係中，第二層信托關係的委托人--政府，它的這重身份源於第一層信托關係的受托人地位，政府除了按照法律規定嚴格選擇合格的受托人之外，還應對社會保障基金信托的活動進行一種宏觀審慎性的監督。例如，委托人有權查閱、抄錄以及複製與社會保障基金信托事務有關的賬目及其他文件，當受托人對信托財產的管理存在不當行為或違約行為時，委托人有權要求彌補損失。社會保障基金信托設立後，在社會保障基金的投資活動中，若因社會保障基金的管理出現盈虧或產生第三人的債務關係，委托人——政府也無需為此承擔法律上的償債義務。