二、多渠道建設住宅和多種管理形式
我國的職工住宅建設，過去一直是靠國家統建和企業單位投資自建進行的。中共十一屆三中全會後，隨著國民經管理體製的改革，將這種單靠企業、國家建設住宅的體製，改為多層次投資建造，發揮國家、地方、企業、個人四個方麵的積極性，調動社會各方麵的力量建設住宅的體製，促進了住宅問題的解決。
(一)由國家撥款，國家統建，歸口分配。這部分住宅，由各級政府房地產管理部門統建統分，主要是分配給沒有資金來源建房的機關、團體、文教衛生等行政、事業單位和商業、服務性行業的職工。中共十一屆三中全會以來，許多城市成街成片地為職工建造住宅。北京市綜合開發公司與房管部門，一九七七年至一九八五年統一開發建設10萬平方米以上的住宅區50多片，規劃麵積共1,700多萬平方米，已竣工住宅679萬平方米，共12.5萬套，解決了44萬居民的住宅問題。
(二)單位自建住宅，自行管理，自行分配使用。隨著企業自主權的擴大，多數企業特別是大型企業，有資金，有材料，有地皮，自行建房比較容易。北京市首都鋼鐵公司，從一九七九年實行利潤遞增包幹以後，已用自有資金建造住宅50多萬平方米，相當於改革前26年建房麵積的總和，有1萬戶職工遷入了新居。煤炭部所屬統配煤礦係統，在一九七八年以後，突出抓了職工住宅建設，到一九八四年底，全國統配煤礦職工住宅居住麵積已達,583萬平方米。輕工業部係統，自一九七七年到一九八四年，建住房2,000多萬平方米。
單位自建住宅，方式多種多樣。有的企業為了加快解決職工住宅問題，興建簡易房，收到了投資少、工期短的好效果。撫順石油二廠，幾年裏在建樓房住宅的同時，在油母頁岩的矸石場上蓋了50棟平房住宅，及時解決了497戶職工的居住問題。不少企業還為單身職工改造和修整了集體宿舍。鞍山鋼鐵公司的第二職工宿舍有221個房間，原來十分簡陋，經過改建，現在有了60平方米的圖書閱覽室，100平方米的遊藝室，200平方米的俱樂部。職工下班之後，能夠在這裏進行各種文娛活動。這個集體宿舍已成為近千名單身職工住好、休息好、學習好、娛樂好的文明、舒適、溫暖之家。本溪鋼鐵公司有個單身職工宿舍，有52個房間，住著公司所屬30多個單位的單身職工。經過整修，增設了電視室、遊藝室、學習室、圖書室等，連續五年被市、公司評為生活福利戰線的標準化先進單位，一九八四年被評為全國冶金係統先進單位。山西省潞安礦務局的王莊煤礦，一九七九年以後，新建5幢單身宿舍大樓，人均居住麵積達6.5平方米，室內陽光充足，空氣清新，備有茶具、臉盆、衣架等。還有閱覽室、遊藝室、電視室。對此，職工十分滿意。
(三)“自建公助”或“民建公助”。這種辦法，早在五十年代初期就有了，八十年代以來又有較大發展。青島國棉六廠的工人，在一九五○年自發地利用單位的碎石、洋灰垛子等廢料建造了住宅。隨後該廠領導總結了這方麵的經驗，加以推廣。其作法是，由單位撥給地皮，在貸款、購料和人力上給予幫助，建築費用由建房職工本人負擔。采用這種方式建房，花錢少，解決問題快，很受群眾歡迎。周恩來在一九五七年肯定了這一方式。後來，由於種種原因，沒有繼續采用這個方式。中共十一屆三中全會以後，這種辦法又被采用，並有一些新的創造。例如，全國各地郵電部門，從一九七九年下半年起到一九八四年底，共撥出公助建房資金1,770萬元，自建公助住宅竣工麵積166萬平方米，相當於同期郵電部門公建住宅竣工麵積的38%，自建公助建房戶達2.8萬戶。又如，山東省淄博市博山陶瓷廠采用自建公助的辦法，從企業流動資金中拿出5萬元作為職工建房的周轉金，一個職工最多可借500元，從借款之日起半年後開始償還，三年還清。從一九八一年起，四年時間，他們用這種辦法解決了430戶職工的住房問題。
這種“民建公助”、“自建公助”的建房方式，是調動企業和職工的積極性，加快住宅建設，改善職工住宅條件的一個有效途徑。此外，國家也鼓勵職工個人“自籌自建”，即職工自己投資、投料、投工來解決住房問題。
(四)定向興建、定向分配，解決職工特殊用房問題。有些地區和單位為適應大批青年等房結婚的需要，興建“鴛鴦樓”，即結婚公寓。上海市於一九八三年開始在普陀區甘泉新村興建一批結婚公寓，到一九八四年底，已建成17幢，麵積達5.6萬平方米，合2,295套，許多等房結婚的職工爭相租賃。山東省淄博市，從一九八三年七月開始，先在張店區公園新村建立40間磚瓦平房和1幢5層樓房30套青年結婚公寓，租期1年到2年。有的青年高興地寫道：“對對鴛鴦進了樓，從此消了住房愁，安下心來幹四化，情願渾身汗水流。”
三、改革職工住宅製度的探索
住房製度的改革，主要作了以下兩方麵的探索：
(一)進行住宅商品化試點。
所謂住宅商品化，就是承認住宅是商品，按照商品生產的規律即價值規律，來組織住宅的出售、交換、分配和消費。
中共十一屆三中全會以後，國家領導人多次指出要改革住房製度。提出：城市居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。要聯係房價調整房租，使人們感到買房合算。一九八○年六月，中共中央和國務院明確規定：要準許職工私人建房、私人買房，準許私人擁有自己的住宅。要有計劃地由國家建設一批住宅，向私人出售。房價可以一次付清，也可以分期付清。一次付清的，應當享受優惠待遇。
根據上述指示和規定，有關部門進行了大量的調查研究和試點工作。一九七九年，原國家城建總局在廣西壯族自治區的南寧、柳州、梧州、桂林和陝西省的西安進行向職工出售住宅的試點。到一九八○年十月，全國已有近50個城市向個人出售住宅。共出售747套，建築麵積4.2萬平方米。少數城鎮已開始出售舊房。一九八二年四月，國務院又批準鄭州、常州、沙市、四平為住房補貼出售的試點城市。到一九八四年二月為止，這四個城市共補貼出售1,790套，建築麵積9.3萬平方米。
與此同時，有一些地區還采取“購房儲蓄、購房貸款”的辦法，為職工購房創造條件。上海市一九八四年六月開始，試行了這一辦法。
商品住宅的出售，是職工住宅的一項重大改革，隨著經濟體製改革的深入開展，出售商品住宅的地區和數量將逐步擴大。
(二)改革低房租製。
我國城鎮職工住宅實行低房租製，一般每平方米使用麵積平均月租隻有0.10元左右，單位自管住宅月租低的隻有6—7分錢。這種過低的房租，難以做到以租養房。鞍山市的公房租金，雖經過兩次調整，平均每平方米的月租仍隻有0.12元。該市每年雖拿出房租收入的70%以上用以維修住房，但仍不能作到“以租養房”。租金太低，人們爭著要房，住房愈多，國家給予個人的補貼愈多，從而也助長了部分職工想方設法為自己或自己的子女多要房、要好房的不正之風。低租金還直接影響著職工個人建房、購房的積極性，不利於發揮四個積極性，不利於住宅商品化的發展。按照住宅商品化的要求，有關部門已開始從我國的實際情況出發，采取積極、慎重、穩妥的方針研究改革租金製度，並逐步付諸實施。
職工食堂、托幼園、所、職工住宅，是職工最基本、最重要的集體福利設施。除此以外，很多單位還為職工建立了浴室、理發室、休息室和女工衛生室等(職工在本單位洗澡、理發實行免費或少量收費；家屬洗澡、理發也隻收少量費用)。少數單位還建有洗衣房、縫紉組等。這些福利設施都起到了方便職工生活，有利於生產的作用。
福利補貼製度
探親製度
一、探親製度的建立和變遷
舊中國，有為數相當多的職工長期與家人兩地分居，而得不到任何照顧。新中國成立以後，共產黨和人民政府從各方麵照顧職工群眾的生活。隨著社會主義建設大規模地展開，許多職工響應黨和政府的號召，服從組織分配，離別家鄉和親人，到祖國最需要的地方去工作。據一九八○年的調查，職工與其配偶兩地分居的人數約占全國職工人數的10%左右。兩地分居給職工及其家屬在生活上帶來了很多不便，既加大了生活費開支，又不能很好地教育子女。國家從關心群眾生活出發，除了采取措施，盡可能避免職工與其家屬兩地分居外，還專門製定了職工探親製度。
早在五十年代初期，有的部門就自行規定了職工回家探親辦法。例如，地質、石油、電力等部門，為本係統的基建勘探人員規定了每年有15天或1個月的探親假期；北京市商業企業，把每周休息1天，改為每兩周休息1天，集中26個公休假日，讓職工回家探親。這些部門規定的探親假期，有長有短，車船費的補助標準有高有低。有的部門則沒有這種探親待遇。為了統一解決這個問題，一九五八年頒發了《關於工人、職員回家探親的假期和工資待遇的暫行規定》，統一了全國的職工探親假製度。凡是在國營、公私合營的企業、事業單位和國家機關、人民團體中連續工作滿1年的正式工人、職員，同父親、母親、配偶都不住在一起而又不能利用公休假日回家團聚的，都可以給探親假。探親假期為2—3周，一般可以在家與親屬團聚12天，探親假期內的工資，照本人計時工資標準100%發給；探親往返所需的車船費，原則上由本人自理，如果本人自理確實有困難，其往返車船費超過本人月計時工資標準二分之一的，可以由本單位在行政管理費內給予補助；一九六二年修改為職工回家探親所需的往返車船費全部由職工所在單位負擔。
一九八一年三月，國務院又重新修訂頒布了職工探親待遇的規定。修改後的規定，延長了探親假的期限，職工探望配偶的假期，由每年12天增加為30天，未婚職工探望父母的假期，由每年12天增加為20天。另外，還增加了已婚職工每4年探望一次父母，給假20天的待遇。已婚職工探望配偶與未婚職工探望父母，往返路費全部由單位負擔；已婚職工探望父母的往返路費，在本人計時標準工資30%以內的，由本人自理，超過的部分由所在單位負擔。為了照顧年老體弱的職工，還規定年滿50周歲、連續乘火車48小時以上的，可以報銷硬席臥鋪費用。中途必須中轉住宿的，還可以報銷住宿費。
為了鼓勵職工在邊遠地區工作，對由內地到西藏、新疆、青海等地工作的職工及本地職工都規定了優異的探親和休假待遇。西藏自治區人民政府規定，凡由區外進藏的職工在藏連續工作滿一年半的，可回內地休假一次，一般幹部和工人假期為3個月，縣級幹部和八級以上的工人假期為4個月，地專級以上的幹部假期為5個月；區內探親為30天。按規定批準的休假、探親假期內，發給本人在西藏的標準工資，往返車船費全部由職工所在單位負擔。為適應對外開放政策的實施，照顧歸國華僑、僑眷職工出境探親的願望，並從實際情況出發，一九八二年四月，國務院僑務辦公室、國家人事局、國家勞動總局、財政部、公安部發布了《關於歸僑、僑眷職工出境探親待遇的通知》。《通知》規定，歸僑、僑眷職工出境探望配偶，4年以上一次的給假半年；不足4年的，按每年給假1個月計算。未婚歸僑、僑眷職工出境探望父母，4年以上一次的，給假4個月；3年一次的，給假70天；一年或兩年一次的，按國內其他職工同樣待遇。凡符合探親規定的歸僑、僑眷職工出境探親，其境內段往返路費按國內其他職工探親路費標準報銷，境外段的路費自理。《通知》還規定，歸僑、僑眷職工按規定享受的探親待遇可用於在國內會見國外回來的配偶或父母。如歸僑、僑眷職工不能出國探親，他們的配偶或父母又不能回國會親時，可以探望在國內的撫養人、配偶的父母，或用於會見從國外回來會親的同胞兄弟姐妹。
為了照顧煤礦井下職工的某些特殊情況，以鼓勵煤礦職工安心在井下生產，一九八四年國務院規定，凡符合由農村遷到城市落戶條件的家屬而不遷到礦區落城鎮戶口的，除職工本人每年享受一次探親假外，其配偶還可到礦區探親一次，往返路費全部由企業負擔。
二、實施探親製度，兼顧了職工個人利益和國家利益
我國地域遼闊，人口分布極不均勻，各地經濟發展又有很大差異，在不同時期內各地區不斷有新的重點建設項目開工，完全避免職工在地區之間的調動，幾乎是不可能的。因此，實行探親製度是完全必要的，是兼顧了職工個人利益和國家整體利益的。它解決了部分職工與家屬兩地分居的實際問題，為群眾所需要和歡迎，符合我國的國情。職工回到家裏，探望父親、母親和配偶、子女，是一種天倫之樂，還可以幫助料理一下家務，職工本人也可以得到適當的休息。按現行探親規定估算，國家每年需開支職工探親假期工資和路費約10億元，充分體現了國家對職工的關懷。實行探親製度對國家也是有利的，即有利於控製城市人口的過猛增長，從而緩和城市住房和各項公用設施供應緊張的壓力。
上下班交通費補貼製度
一、上下班交通問題是職工工作和生活的一個重要問題
五十年代初期，在一些大、中城市裏，就存在一些職工因工作單位與住宿地點相距很遠，上下班乘車時間較長，所需車船費較多的問題。例如，鞍山鋼鐵公司有的職工住在離廠60多公裏的地方，每月開支車費15元左右。隨著生產建設的發展，職工逐年增加，這種遠距離上下班的問題越來越嚴重。據調查，一九七八年，上海工業交通、基建係統在市區工作的220萬職工中，工作單位離家在7公裏以上或每天上下班需要兩小時以上的有20萬人，其中上下班時間在3小時以上的有2萬人。據西安市對1.8萬名職工的調查，工作地點離家在6公裏以上的約占6%。北京市西城區財貿係統的職工，上下班路遠的約占職工總數的10%左右。按此比例計算，北京市上班路遠的職工有36.7萬人，如果加上中央和國家機關的職工，總數將超過40萬人。這些上下班路遠的職工，不但多花了時間，而且也增加了經濟負擔。一對工作不久的青年職工，每月購買兩張乘車月票(約為7元)，要占去基本工資的7—8%，這對生活的影響是相當大的。
二、上下班交通費補貼製度的建立
國家對職工上下班交通問題十分關心。一九五七年一月，國務院關於職工生活方麵若幹問題的指示中明確規定：在工業人口集中的城市，要統籌安排各機關、企業的上下班時間；調整電車、公共汽車班次和出車、收車時間，以便利職工上下班；要力求降低成本，規定適當的收費標準，實行優待月票等。根據國務院的指示，有許多地區調整了公共交通車輛的班次和職工上下班時間，同時對職工實行上下班交通費補貼辦法。到一九七六年為止，已有17個城市和工礦區實行了職工上下班交通費補貼製度，享受人數約占全國重點城市和工礦區職工人數的60%。
各地規定的上下班交通費補貼辦法，一般都是對住家離工作地點在2公裏以上的職工補貼公共交通月票的50%，或者稍多一點，隻有個別地區全部補貼。對騎自備自行車上下班、家離工作單位2公裏以上的職工，一般補貼2元，作為自行車修理費。
這一製度在一些城市實行後，受到職工群眾的歡迎，尚未實行的城市紛紛要求實行。一九七八年，國家勞動總局、財政部頒發了全國統一的職工上下班交通費補貼製度。製度的主要內容是：
(一)實行範圍包括：北京、天津、上海3個直轄市和各省、自治區人民政府所在市，以及50萬以上人口的市和重要工礦區。
(二)家距工作地點2公裏以上，必須乘坐公共汽車、電車或騎自行車上下班的職工，都可以享受。
(三)職工上下班乘公共汽車、電車的交通費，由本人負擔一部分，由工作單位補貼一部分。本人負擔部分，每月不少於1.5元，其餘部分由單位補貼。騎自行車上下班的，每月補貼標準不高於1.5元。
(四)這項補貼的費用，企業單位由企業管理費中支付，事業單位由事業經費中支付，國家機關由行政經費中支付。
一九八四年，全國全民所有製單位開支交通費補貼7億元。
實行上下班交通費補貼製度，適當減輕了職工的經濟負擔，體現了國家對職工群眾的關懷。除此以外，國家還要求進一步解決職工上下班交通困難問題。各大城市千方百計采取措施拓寬道路，增加公共交通車輛，改進公共交通的管理，以及錯開上下班時間。有條件的單位自己開班車，免費或少收費，接送職工上下班。
為了解決或減輕職工遠距離上下班的困難，不少地區的勞動部門還成立了專門班子或指定專人負責，為職工調換工作地點，方便職工就近上班。沈陽市一九八四年一至六月，就為3,500多名職工調換了工作，使他們在住家附近的單位上班。武漢市的武昌區一九八四年有930多名職工調動了工作，就近上班。還有的城市通過換房，解決職工上下班路遠和交通不便的問題。天津市政府一九八四年把換房作為改善人民生活十件大事之一去抓，一年換房5萬戶。北京市一九八四年一至六月通過換房解決了上下班路遠問題的有3,926戶。采取這兩種辦法，效果都很好，對個人、對國家、對生產都很有好處。
冬季宿舍取暖補貼製度
一、冬季宿舍取暖補貼製度的建立和逐步統一
新中國成立以前，東北、內蒙古地區和鐵道、煤炭係統，對部分職工實行冬季發給一定數量的烤火煤的辦法。這些地區解放後，這種煤貼製度保留下來了。
五十年代初期，中央國家機關的工作人員大部分實行供給製。一九四九年，中央人民政府規定，供給製人員宿舍取暖所需的煤，由公家供給。工資製人員則不享受這個待遇。但是，鐵道等部門對實行工資製的人員繼續沿用解放前的辦法，實行煤貼製度。為了減少矛盾，改善職工生活，一九五○年，中央人民政府財政部規定，中央國家機關實行工資製的工作人員，在冬季烤火期內，每日每人補貼0.25公斤煤，按3個半月計，共補貼262.5公斤煤。
一九五五年七月，國家機關工作人員全部改為工資製以後，為了照顧部分地區的原有習慣和減輕工作人員的負擔，國務院製定了《中央國家機關工作人員宿舍取暖補貼辦法》，規定在冬季取暖期內，由公家按每人每月工資的6%發給烤火費。如按四個月工資的6%核算，補貼費總數不到18元的，按18元發給。各省、自治區、直轄市相繼按此辦法實行。為了平衡機關、企業之間的關係，一九五五年十月國務院發出通知，各地的事業、企業單位也可以參照執行。由於當時對地方執行取暖補貼範圍未作原則的規定，也未采取措施加以適當控製，結果除個別省份外，全國所有行政機關、事業、企業單位都實行了職工冬季取暖補貼辦法。這就擴大了實行取暖補貼的地區和範圍，從而發生了許多不合理的現象。比如，在淮河以南可以不發取暖補貼的地區，也發了取暖補貼。另外，在發放補貼的具體辦法上，各地也不一致，不但增加了國家財政負擔，而且引起互相攀比。為此，國務院又頒發了《國家機關和事業、企業單位一九五六年職工冬季宿舍取暖補貼問題的通知》，對宿舍取暖補貼辦法作了統一規定。其中涉及麵廣，變動較大的主要有以下三項：
(一)實行取暖補貼製度的地區和範圍，規定為：以淮河、秦嶺為界，江蘇、安徽、河南等省的淮河以南地區，陝西省的秦嶺以南地區，無論是機關、事業單位，或企業單位，一律不實行冬季宿舍取暖補貼製度，以北地區則一律實行取暖補貼製度。西藏地區由於情況有些特殊，由自治區人民政府酌情決定。在實行取暖補貼製度的地區中，又分兩類。
甲類地區：包括遼寧、吉林、黑龍江、青海四省，內蒙古、新疆、寧夏三個自治區，河北省的關外地區，山西省的雁北地區，甘肅省的蘭州以西(不包括蘭州)，實行的範圍包括縣(市)及其以上城市(包括城關)的國家機關和事業、企業單位，不包括在鄉村(鎮)的國家機關、學校、事業單位和商業、金融、合作社等單位。
乙類地區：指甲類地區以外的其他地區，實行範圍包括省轄市、專轄市(包括城關)的國家機關和事業、企業單位，不包括在縣城(包括城關)和鄉村、鎮的國家機關、學校、事業單位和商業、金融、合作社等單位。
(二)冬季宿舍取暖補貼的數額，一律改按職工本人月標準工資的4%計算，補貼的最低額，以北京、天津為例，由原來的18元降至16元。
(三)國家機關和事業、企業單位職工的住宅，安裝有暖氣設備、統一供暖的，不發給取暖補貼，由供暖單位定額收費。北京、天津的收費標準是：住宅使用麵積不足100平方米的，每月每平方米收費0.1元；超過100平方米的，每月每平方米收費0.12元。各地區也都參照這個標準執行。也有少數地區是發給取暖補貼，再定額收費。
二、多次調整和不斷改進
隨著情況的變化，根據廣大職工群眾的意見和要求，一九五六年後，對冬季取暖補貼製度作過多次修改。修改的主要內容是：
(一)擴大了實行冬季取暖補貼製度的地區和範圍。不實行取暖補貼的省，有個別縣、自治州因地處海拔較高的地帶，氣候寒冷，如四川省的涼山彝族自治州和阿壩、甘孜藏族自治州，雲南中甸、德欽縣等，經過批準也實行了取暖補貼製度。在實行範圍上，原來為了照顧工農關係，規定在甲類地區的鄉(鎮)、乙類地區的縣和鄉(鎮)的機關、事業等單位的職工不發給取暖補貼。職工對此意見很大，他們反映：住在城市的職工，住房條件一般較好，享受了取暖補貼的待遇；在縣、鄉工作的職工住房條件差，反而享受不到取暖補貼待遇；而且由於農村實行秸稈還田，燒柴很貴，煤價一般高於市內。這種取暖補貼製度不利於職工安心農村工作。另外，由於行政區劃的變動又增加了問題的複雜性，致使有的企業內部存在多種取暖補貼的發放辦法。為此，有關部門作了調整，規定在甲類地區的鄉(村)、在乙類地區的縣和鄉(鎮)工作的職工，都可以同樣實行職工冬季宿舍取暖補貼製度。
(二)改變住有供暖設備宿舍的取暖補貼的發放辦法。從一九七七年冬季開始，中央各部門及部分省市規定裝有暖氣設備的職工宿舍，改由國家免費供暖，既不發取暖補貼，也不收取暖費用。
到一九八四年，全國實行冬季宿舍取暖補貼製度的有20個省、自治區、直轄市。取暖期最長的每年10個月，最短的為2個月。補貼標準最高的每年為135元，最低的為8元。對住在裝有暖氣設備宿舍的職工實行免費供暖的有17個省、自治區、直轄市，發取暖補貼後又按居住麵積收費的有3個省、自治區。全國一九八四年發給個人的取暖補貼有8億多元。
冬季宿舍取暖補貼的建立，減輕了職工的生活負擔，保證了他們在寒冷季節的正常生活。
生活困難補助製度
一、生活困難補助製度的建立
新中國成立以後，中國共產黨和人民政府采取了一係列重大措施，恢複生產，穩定物價，安定人民生活，逐步消除失業現象,使職工生活有了基本保證，從根本上擺脫了在舊社會饑寒無人問，傷殘疾病無人管的悲慘處境。但是，還有一些職工由於家庭收入少，供養人口多，或由於其他原因，日常生活存在著一定的困難。共產黨和人民政府一貫關懷職工群眾的生活，五十年代初就分別規定了機關、事業單位和企業單位對職工生活困難的補助辦法，並逐步形成為一種製度。