江蘇省土地管理
江蘇位於中國東部沿海，長江、淮河和沂沐泗河下遊。地理坐標為東經116°22′—121°55′，北緯30°07′—30°45′。南北最大直線距離460餘公裏，東西最大直線距離近300公裏。周邊東瀕黃海，西連安徽，南鄰上海、浙江，北與山東接壤，地處富饒和充滿活力的長江三角洲。
江蘇建省始於清代初年，取江寧、蘇州兩府的首字而得名，簡稱“蘇”。現設11個省轄市，下轄106個縣（市、區），省會南京。全省土地麵積10.26萬平方公裏，約占全國的1.05%，在各省區中名列第24位。一九九四年底，全省總人口為7020.54萬人，每平方公裏約684人，是全國人口密度最高的省份。
▓土地資源概況
一、地形地貌
江蘇土地以平原麵積遼闊、地勢低平、河網稠密、湖蕩眾多為特征，地形大勢呈南北高、中間低、自西向東傾斜。境內京杭大運河穿越南北，是水利交通的主要幹線；萬裏長江橫貫東西，將全省劃為江南、江北兩大塊；大小湖泊近300個，其中洪澤湖和太湖名居全國五大淡水湖之列。全省少量低山丘陵，集中分布在西南部和北部，西南部有老山山脈、寧鎮山脈、茅山山脈、宜溧山脈；北部雲台山脈，其主峰海拔625米，為全省最高點。江蘇海岸線綿長，南起長江口北岸啟東市連興港，北止贛榆縣繡針河口，全長達1040公裏。
江蘇地處亞熱帶與暖溫帶的過渡區，氣候溫和，雨量適中，一年四季分明，光熱水資源比較豐富，農業生產條件優越。曆史上，江蘇省就是中國重要的農業產區和經濟最為繁榮發達的省區之一。早在唐代，蘇南地區就有“賦出天下，而江南居十九”，“今天下以江南為國命”的評說。新中國成立後，江蘇在占全國4.70%的耕地上，每年都要生產出約占全國8%的糧食，10%的棉花，8%的油料，10%的水產品，20%的蠶繭。
江蘇是中國土地麵積較小的一個省份，陸上地貌以平原為主，主要由黃淮平原和長江三角洲平原組成，平原麵積7.06萬平方公裏，占總麵積的68.81%；內陸水域麵積1.73萬平方公裏，占總麵積16.9%；平原和水麵所占比例之大，均居全國各省區之首。低山丘陵和崗地麵積較小，合計為1.47萬平方公裏，約占總麵積的14.3%。由於特定的地理環境和區位優勢，江蘇土地資源自然屬性好，宜農宜牧，可工可商，開發利用程度曆來都很高。
二、土地利用狀況
根據一九九四年土地詳查彙總數據，江蘇省土地總麵積為15342.5萬畝，按照國家規定的分類標準，全省土地利用狀況是：耕地麵積7751.4萬畝，占土地總麵積的50.5%；園地麵積410.8萬畝，占土地總麵積的2.7%；林地麵積498.8萬畝，占土地總麵積的3.3%；牧草地麵積13.8萬畝，占土地總麵積的0.1%萬畝；居民點及工礦用地麵積1830.9萬畝，占土地總麵積的11.9%；交通用地麵積413.8萬畝，占土地總麵積的2.7%；水域麵積4169.2萬畝，占土地總麵積的27.2%；未利用土地麵積249.3萬畝，占土地總麵積的1.6%。
三、土地資源特點
（一）土地肥沃，多宜功能強，農業用地所占比重大。江蘇平原大多土層深厚，肥力中上，適於耕作業的發展；低山、丘陵中的石山和難利用土地很少，絕大多數都可生長植被。土地資源適宜性評價結果表明，全省最宜農業使用的一、二、三級地共占土地總麵積的32%，其中耕地約占農用地的88%。但在全部耕地中，具有障礙因素需要改良的低產土壤也尚有20%多，主要為地處蘇北的徐州、淮陰、連雲港地區，這裏屬黃河衝擊平原，雖地形平坦土層厚，但鹽堿、砂礓、包漿、飛沙麵積大，以致長期多災低產，經濟落後，這既是全省農業生產的一個障礙，也是全省農業增長的一個潛力所在。
（二）土地利用充分，集約化水平較高，但森林覆蓋率低，可供拓展的土地後備資源嚴重匱乏。江蘇的區位環境優良，經人們數千年對土地的開發經營，加之近現代工礦企業的迅速興起，大部分陸地麵積都被充分利用起來，且集約化水平較高。據一九九二年調查統計，全省機耕麵積占全部耕地的72.5%；有效灌溉麵積約占耕地的76.8%；耕地墾殖率達53.80%，平均複種指數為184%，均高於全國平均水平。江蘇全省土地除部分黃河故道、丘陵山區和老海堤以內的荒地、沿海灘塗，已沒有更多的後備資源。全省平原地區幾乎全部開墾為農田，即使是崗地、丘陵也有相當數量的耕地分布，而園、林、牧地卻僅分別占農用地的4.4%、7.0%和0.6%，這種比例結構為其他兄弟省區所沒有，也是江蘇農業生產中的薄弱環節之一。
（三）內陸水域麵積大，總量接近耕地的二分之一，這不僅有利於農業、水產養殖業的開發利用，也有利於交通運輸業的發展和城鎮建設水平的提高。千餘裏長的海岸線，沿海灘塗資源的開發利用潛力也很大。江蘇沿海灘塗資源總麵積共約978萬畝，約占全國的五分之一。主要由已圍潮上帶、未圍潮上帶以及潮間帶和輻射沙洲四部分組成。潮上帶已圍275萬畝，其中已開發利用207萬畝。尚可開發利用的潮上帶有213萬畝。潮間帶和輻射沙洲總約570多萬畝，其中適宜於貝藻類養殖的有300餘萬畝。
（四）經濟建設速度快，非農用地需求量大，人地關係矛盾日趨尖銳。隨著現代化建設事業的全麵推進，江蘇省在全國的區位優勢越來越突出。特別是江蘇處在全國生產力總體布局主軸線長江、隴海鐵路和沿海地帶所構成的П型勢態結合區，已成為國家生產力布局由西向東推進的重要基地。擴大開放，外引內聯，充分開拓利用國內外兩種資金、兩個市場，這既為加速江蘇經濟發展、進一步提高江蘇土地資源的利用效率和效益提供了難得的條件和機遇，也給江蘇有限的土地總量帶來了巨大的壓力。江蘇全省每年非農建設占用耕地都在20萬畝以上，而少量可供開發複墾的土地後備資源，不僅開墾後三至五年難以達到現有耕地的質量標準，數量上也不能完全彌補建設用地的占地麵積。與此同時，由於江蘇省人口基數大，每年還要新增加人口80—90萬人。據一九九四年統計，江蘇省的人均耕地已由一九四九年的2.36畝下降至0.97畝，少數縣、市的人均耕地已不足0.7畝，大大低於全國人均水平。總之，一要吃飯，二要建設。隨著社會經濟繼續發展，土地對江蘇來說，顯得十分緊缺，耕地尤其珍貴，人地矛盾已成製約江蘇社會經濟發展的一個嚴重課題。
（五）水土流失麵積較大，土地汙染情況較為嚴重。新中國成立以來，江蘇在治理水土流失方麵做了大量工作，取得很大成績，但流失的麵積仍較大。據水利部門調查，全省山丘區水土流失麵積約占全省土地的10%左右；另一個突出問題是日益嚴重的土地汙染。隨著工業生產特別是鄉鎮企業發展較快，城鄉人口的增長，全省幾乎所有的河流湖泊都不同程度地受到汙染。此外，隨著農村勞動力轉移，對耕地投入的勞動力減少，不合理地、過量的施用農藥和化肥也造成了土地的汙染。
▓土地管理沿革
一九九四年以來，江蘇的土地管理經曆了由簡單的權屬管理轉變為權屬管理與利用管理並重，由單一措施管理轉變為綜合措施管理，由分散多頭管理逐步走向集中統一管理。
五十年代初期，土地管理任務主要是廢除半封建半殖民地的土地私有製，建立新型社會主義土地所有製和土地使用方式。一九九四年前，江蘇農村的土地關係，老解放區、恢複區和新解放區情況不同。蘇北老解放區早在一九四六年就已廢除了封建土地所有製，實行了農民土地所有製；恢複區在一九四六年曾進行過土地改革，實行了個體農民土地所有製。到一九五六年，江蘇農業合作化運動向高級社階段發展，從而以土地和主要生產資料公有化為特征，取消了土地分紅。農業合作化的勝利完成，標誌著江蘇全省農村以集體土地所有製為主要形式的社會主義土地公有製從此建立起來。
一九五八年九月，江蘇農村普遍實現了人民公社化，土地公有化程度大大提高。一九六二年根據《農村人民公社工作條例（修正草案）》規定，遂實行以生產隊為基礎，公社、大隊、生產隊三級所有的土地製度。與此同時，江蘇省和全國各地一樣，結合社會主義“三大改造”，根據國家頒布實施的一係列法律、法令及條例，采用沒收、征收、征用、收歸國有等手段，對城鎮土地以及集體所有以外的礦山、森林、草原、荒地、水流、場圃等，逐步宣布實行國有，建立了社會主義土地全民所有製。
五十年代初期，江蘇的土地管理工作，主要是結合土地改革進行土地清丈、劃界定樁以及登記頒發土地證等項地籍管理工作，同時為征收稅費、發展農村經濟和增強國力服務，也開展了評定土地等級工作。
在用地管理上，主要是根據政務院公布的《國家建設征用土地辦法》，加強土地征用劃撥工作。新中國成立後近三十年時間裏，江蘇長期實行行政劃撥配置土地，城市土地實行無償無限無流動使用。由於土地使用者沒有任何措施製約和經濟上的負擔，當時濫占浪費土地現象比較嚴重。
中共十一屆三中全會以後，土地管理受到共產黨和國家的高度重視，珍惜每寸土地，合理利用土地資源被列為基本國策，並開展了全國性的土壤普查和土地調查。根據統一部署，江蘇省於一八七八年和一九八一年先後組織有關廳局、科研單位以及高等院校中的各類專業科技人員和基層廣大普查人員，深入農村對土壤、土地資源、水資源、氣候資源、生物資源以及沿海灘塗資源開展了全麵調查，同時還進行了土地登記、統計、土地評價、土地利用總體規劃試點工作，這為以後強化土地管理打下了基礎。
一九四九年以來，江蘇省土地管理機構經曆了較多變化：新中國成立初期，土地管理工作基本沿襲民國時期的土地所有權登記、發證的做法，管理機構也按國民政府的格式，在蘇南、蘇北行署設立民政處地政科，以配合實施土地改革為首要任務。一九五三年一月，江蘇省人民政府宣告成立，民政廳內設有地政科。隨著土地改革任務的完成，全省土地管理任務轉向土地利用管理為主。此後三十多年時間裏，由於各級政府未再設立專門機構，土地處於分散管理狀態，省一級先後由民政廳、省革委會生產指揮部、計劃委員會和建委兼管，許多市、縣則先後由財政、城建（建委）、房地產局、規劃、計委、水利等部門分管或兼管土地管理工作。這期間，亂占濫用和浪費土地現象十分嚴重，社會各界對此反映強烈，呼籲采取措施強化管理。一九八三年十月，省政府決定成立農林廳土地管理局（正處級單位），並明確農林廳土地管理局主管全省農村土地管理工作，而城鎮規劃區範圍區內土地，則仍由建委（部分市、縣為計委）分管。
一九八六年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）頒布實施後，江蘇省南通、蘇州市於一九八七年初率先撤銷農村土地管理辦公室，成立了市土地管理局。一九八七年二月二十六日，江蘇省政府發出《關於建立健全土地管理機構的通知》（蘇政發[1987]73號），決定成立江蘇省土地管理局，負責全省土地、城鄉地政的統一管理工作，過去由省建委和農林廳等部門承擔的有關土地管理業務也一並劃歸省土地管理局。
▓土地管理基本經驗
為貫徹實施《土地管理法》和《江蘇省〈土地管理法〉實施辦法》，江蘇省土地管理局於一九八七年九月正式成立後，各市、縣（市、區）也都相繼組建了土地管理機構。全省鄉鎮土管所也已全部建立。自全省建立土地管理工作機構、實行城鄉土地統一管理，前三年為打基礎、探路子的開創階段，一九九一年後轉入深化改革、全麵建設時期。江蘇省的土地管理工作在中共各級委員會、人大、政府的領導和支持下，通過認真貫徹實施《土地管理法》和土地基本國策，積極推進土地使用製度改革，有力地促進了耕地保護和合理、節約用地，依法加強了土地資源和土地資產管理，為保障全省經濟建設發揮了重要作用。