紅寺堡區是全國最大的生態移民開發區。曾經的荒漠，如今已成為生機勃勃的家園。自1998年開發建設以來，已開發水澆地40萬畝，搬遷安置寧南山區7縣和中寧縣貧困群眾20餘萬人，其中回族人口占總人口的57%，城市人口2.56萬人。移民群眾在原籍由一個居住環境、人員構成、生活方式、風俗習慣等相對熟悉的“熟人環境”，一下子來到一個人與人之間、人與居住環境之間、人與生產方式之間、風俗習慣等均大不相同的“生人環境”。一係列的變化給他們造成了極大的不適應。而且，移民群眾構成複雜，普遍受教育程度較低，移民搬遷中有很多特別困難群體，造成紅寺堡區貧困人口、殘疾人口比例偏高。這些因素的存在直接影響了生產和生活的開展，也對社會管理和糾紛解決帶來了挑戰。為了構建和諧的紅寺堡生態移民區，紅寺堡區委、政府、公檢法機關以及當地人民的不斷努力，曆經十幾年的摸索，創製出了解決各種社會糾紛的方法，建立了一套符合當地實際情況的糾紛解決機製和新型的管理製度。
第一節 紅寺堡區的社會糾紛類型及形成原因分析
一、紅寺堡區的社會糾紛類型
“社會”是共同生活的人們通過各種各樣社會關係聯合起來的集合。“糾紛”一般是指爭執不下的事情或不易解決的問題。社會糾紛是指發生於不同社會主體之間基於各種原因而產生的各種各樣的利益衝突。社會糾紛主要是一個相對性概念。有的糾紛具有微觀性，而大部分糾紛需要從宏觀上進行考慮。社會糾紛狀況實際上是對社會發展的一個綜合性的客觀反映。從不同的角度而言，社會糾紛可以有不同的分類。例如，社會糾紛可以分為傳統型糾紛和新型糾紛。前者主要是指婚姻、家庭和一般的經濟糾紛等。而後者主要是隨著社會的不斷發展而出現的，如勞務糾紛、勞動糾紛、環境糾紛、土地征收糾紛、醫療糾紛、交通事故糾紛等。根據是否具有普遍性，社會糾紛還可以分為典型性的糾紛和個別性的糾紛，以下主要從兩個方麵進行分析：
根據糾紛的法律性質的不同，可以分為民事糾紛、行政糾紛和刑事糾紛。民事糾紛是指平等主體之間發生的以民事權利義務為內容的社會糾紛。根據該種糾紛的特點和內容，可將民事糾紛分為兩大內容：其一是財產關係方麵的民事糾紛，包括財產所有關係的民事糾紛和財產流轉關係的民事糾紛；其二是人身關係的民事糾紛，包括人格權關係民事糾紛和身份關係的民事糾紛。行政糾紛是指行政主體因行使行政職能而與行政相對方產生的糾紛。刑事糾紛主要是指加害人與被害人之間由於利益、情感等方麵的原因並通過犯罪這一特殊的外在形式表現出來的不協調關係。值得指出的是，刑事糾紛不同於刑事案件和刑事訴訟，但又有密切聯係。
根據衝突的程度和影響後果的不同，可以分為常規性糾紛和非常規性糾紛。常規性糾紛是指發生在個別社會成員或社會組織之間。在一般的社會經濟生活或行政管理活動中所發生的規模較小、衝突方式較為和緩、影響較輕的社會糾紛。非常規性糾紛一般包括群體性糾紛、危害國家安全的糾紛、具有對抗性質的糾紛、民族問題和宗教問題方麵的糾紛等等。這種糾紛一般涉及不特定的社會公眾和社會組織，影響範圍較廣，甚至具有嚴重的社會危害性，成為影響我國社會穩定與安定和國家大政方針實施的重要因素，因此，非常規性糾紛的解決也是我國實施社會治理的主要內容與目標。
課題組成員走訪了紅寺堡區政法委、司法局、檢察院和法院，並到菊花台村和大河鄉村進行了實地調研。根據課題組的實地調研和相關部門的統計資料，紅寺堡區的社會糾紛主要表現在以下幾個方麵：
第一，婚姻家庭糾紛[範永珍、馬伏明：《紅寺堡區離婚案件的主要特點及成因分析》，www.nxwzfy.gov.cn.]。根據統計，離婚案件在紅寺堡區法院受理的民事案件中所占的比例較大，2002~2005年受理的離婚案件呈逐年下降趨勢，2007年~2010年3月受理的離婚案件呈逐年上升趨勢，其主要特點如下：一是離婚案件占民商事案件的比重較大，而且有不斷增長的趨勢。從2002年至2010年3月份，紅寺堡法院共受理各類民商事案件2392件，其中離婚案件407件，占到總數的17%。從總量上分析，離婚案件占到各類民商事案件的近四分之一，因此，高度重視此類案件的審理工作，妥善處理離婚糾紛，對審理民商事案件具有重要的意義。二是從年份上對比分析，近年來，紅寺堡法院各年份離婚案件的收案數量大體呈上升趨勢；從近年來婚姻家庭、繼承類民事糾紛的組成結構分析，離婚案件總數占到此類案件總數的90%以上，因此，婚姻家庭、繼承類民事糾紛案件大幅上升的實質是離婚案件大幅上升拉動的結果。
第二，土地糾紛。土地糾紛主要是指當事人因土地使用權以及其他有關土地的使用和收益等問題發生的爭議。根據紅寺堡區的實際情況，主要包括兩個方麵：其一，權屬糾紛。農村土地糾紛也呈上升的趨勢，主要包括農村的土地邊界不清晰，農民的利益分配不均等。其二，相鄰糾紛。相鄰關係是指兩個或兩個以上相互毗鄰的不動產的所有人或使用人，在行使不動產的所有權或使用權時，因相鄰各方應當給予便利和接受限製而發生的權利義務關係。
第三，勞務糾紛。勞務糾紛主要體現為用工報酬的支付方麵。2010年和2011年的糾紛較為集中。主要是太中銀鐵路紅寺堡項目部老板拖欠工資，來自四川的農民工集體上訪。
第四，交通事故糾紛。紅寺堡區剛建立時交通事故並不多，但隨著時間的推移，交通事故呈現上升的趨勢。
第五，醫患糾紛。醫患糾紛主要是指醫療機構與患者及其家屬之間因疾病、受傷等的治療問題所產生的糾紛。
第六，借貸糾紛。借貸糾紛主要是指民間借款的歸還所產生的糾紛。存在債務人拒不履行債務的情況。
第七，補償糾紛。主要是村集體草原征用補償款分配等引發的矛盾糾紛。比較典型的外嫁女的合法權益保護問題。
在行政領域，主要是群眾上訪請求解決問題。各個機關不作為的現象很少。通過行政機構對問題的集中解決，有效地防止了糾紛的發生或者加劇。主要有以下幾個方麵的內容：第一，加強社會救助。對於諸如學生在外上學麵臨輟學困難、特困家庭麵臨斷糧斷暖困難、急重傷病人員無錢救治的，行政機關直接采取救助、捐助等措施。第二，發展慈善事業。紅寺堡區20萬人口中有殘疾人1.4萬人，高出寧夏殘疾人平均比例1.4個百分點。為解決殘疾人就業難題，作為寧夏打造“黃河善穀”的一部分，吳忠市規劃建設紅寺堡福利企業創業園，引進公益慈善企業，讓眾多身體不便的普通百姓走進工廠，成為上班族。第三，落實征地補償。紅寺堡區近年來嚴格執行征地補償有關政策文件，在征地拆遷補償安置中努力做到五個到位，實現了征地補償費零拖欠：一是征地補償工作組織到位；二是征地程序履行到位；三是征地補償標準執行到位；四是被征地農民生活基本保障到位；五是征地補償工作自查自糾到位。據統計，從2006年至2009年，紅寺堡區共配合支持完成西氣東輸一二線、太中銀鐵路、鹽中高速公路等19個重大工程項目，支付征地補償費4776.272萬元；2010年，共征收由企業、農民等承包使用的國有土地1908.71畝，支付補償費9266034.41元；2011年完成了梨花至紅陽、東川至柳樹台鄉村道路，鹽中高速公路綠化帶，城市道路、利紅快速通道和太陽山工業園區及5家企業用地的征收工作，涉及各類土地5859.69畝，補償費3280.69萬元，新征地補償標準執行到位；正在開展城市新區、太陽山開發區各企業以及生態移民區的土地征收置換補償工作。在征地補償過程中，嚴格執行征地程序，履行“兩公告一登記”製度，實行終身負責製，無侵害農民利益現象，無違法違規行為。
從上述情況來看，紅寺堡區社會糾紛具有如下特征：其一，主要集中於民事糾紛。行政部門在社會治理和職責履行的積極行政有助於預防或者社會糾紛的發生。需要指出的是，在村民自治方麵，還存在管理方麵的不足，一些村幹部在履行職能方麵缺乏公平性，一些村民的利益沒有得到有效保障。目前一些村的管理問題是“四不清”，即人不清、房不清、地不清、戶不清四方麵。其二，一些糾紛較為突出，具有代表性，如婚姻家庭糾紛、土地糾紛、勞務糾紛、醫療糾紛、交通事故糾紛等，一部分糾紛不具有普遍性，如借貸糾紛。其三，婚姻家庭糾紛中，離婚夫妻平均年齡偏低，低齡化現象嚴重。女方提出離婚的居多。同居關係財產、子女撫養糾紛較多。其四，與搬遷初期相比，離婚糾紛有減少的趨勢。而隨著社會經濟的發展，土地糾紛、交通事故、工資糾紛和醫療糾紛等都有增加的趨勢。此外還包括一些打架鬥毆的糾紛。總體而言，通過上訪解決生活和生產方麵問題的比較多。雖然也出現了一些小規模的集體上訪或聚集，但並沒有發展成為大規模或對抗性的群體性事件。各民族能夠和諧相處，如漢族村民尊重回族的風俗習慣，很少養豬。
二、糾紛的形成原因分析
人們在生產、流通、分配、消費等諸多領域，會形成紛繁複雜的各種社會關係。不同社會主體之間會產生不同的利益訴求而導致社會關係的不協調和不穩定。也就是說，由於觀念及利益方麵的差異，表現為行為或利益的衝突，導致各種社會糾紛的產生。一般而言，在社會體製、思想觀念和各種利益的調整過程中，社會糾紛會更加複雜。目前，我國社會糾紛的主要原因有：第一，社會主體的多元化。不同的主體代表不同的利益。多元化主體基於不同的觀念或素質，有不同的利益追求和矛盾，必然產生不同的社會糾紛，呈現多樣性、複雜性。第二，弱勢群體的保障問題。隨著經濟體製、社會結構等方麵的變革，利益格局也不斷進行調整。例如，下崗人員、待業人員、失地農民等收入減少，負擔加重，成為社會的弱勢群體，群體事件、上訪事件、勞動糾紛等多與此群體的合法權益得不到保障。第三，公權力和私權利的衝突。政府機構和司法機關等部門的職權濫用和消極不作為等也會導致社會糾紛的發生。第四，糾紛解決機製問題。隨著社會的進一步發展，糾紛越來越複雜，這就需要及時有效地解決糾紛。然而現實中非訴訟糾紛解決機製有待加強，而且司法的終極性和權威性沒有得到維護，使糾紛解決得不徹底，以致造成惡性循環。
與其他地區的社會糾紛相比，紅寺堡區社會糾紛形成的原因既具有一定的共性，也具有很大的特殊性。總結而言，主要有如下幾個方麵的原因：
第一，移民群眾構成複雜。移民是來自於寧夏南部山區的同心、海原、固原等縣市區的不同民族的貧困農民。自1998年開發建設以來，搬遷安置寧南山區7縣和中寧縣貧困群眾19.4萬人，其中回族人口占總人口的57%，城市人口2.56萬人，形成了2鎮2鄉40個行政村、總麵積1999.12平方公裏的規模。移民搬遷中有很多特別困難群體，造成紅寺堡區貧困人口、殘疾人口比例偏高；也有許多在原籍長期上訪、纏訪的老上訪戶；還有許多善於投機鑽營、鑽政策空子的“精明人”；另外，移民區的居民大多地域性較強，極易拉幫結夥，因而產生了許多鄰裏糾紛、幹群矛盾。另外，移民區部分人依賴性強，缺乏自主性，“什麼都靠政府”，增加了政府的負擔。由於村民之間相互不熟悉，導致村民事務方麵監督不力。一部分人獲得的利益較多。
第二，生活環境的變化。移民群眾經曆了一個從“熟人環境”到相對“生人環境”轉變的過程。從移民地區特點來看，移民群眾由一個人員、環境、生活方式、風俗習慣等相對熟悉的“熟人環境”，一下子來到一個人與人之間、人與居住環境之間、人與生產方式之間、風俗習慣等均大不相同的“生人環境”。一係列的變化給他們造成了極大的不適應。生活、生存、生產環境的變化使他們對現有的狀況產生了排斥，人員的陌生、觀念的差異，使他們在短時間內對於很多事情都達不成統一的觀念。再加上這些移民自身接受的教育不多，文化水平比較低，處理事情時比較偏激，對陌生的事物和人都會產生排斥，矛盾由此產生。即使是大家相處幾年後，從陌生人社會過渡到熟人社會，但形成已久的生活觀念、生活環境的改變以及某些利益的驅使，各種社會矛盾也會隨之產生。另外，隨著社會的發展和流動人口的增多，交通事故呈現上升的趨勢。這是由各種原因導致的，首先，紅寺堡區的車輛增加了，幾乎家家都有農用車；其次，紅寺堡年輕人開車的速度比較快；最後還有無證駕駛。
第三，生產方式的轉變。由於移民群眾從南部山區搬遷到新的移民區，其一下子由一個相對熟悉的雨養農業環境下，來到一個人員互不相識、居住環境陌生、生產方式發生徹底轉變的灌溉農業地區，加之遷入後經濟社會快速發展，麵臨著農業產業化的轉型升級，因而家庭鄰裏、土地宅地、農業生產、道路交通、村民自治等各類矛盾糾紛多而複雜。由於遷入的移民本身就很貧困，許多還是因病、因殘而導致的貧困，因而移民地區群眾的貧困化程度高、範圍廣、殘疾人比例高；加之移民既要安家建房，又要投入相對較高的灌溉農業，因而移民群眾的資金非常緊缺，許多人遷入後難以為繼，不得不又遷回。搬遷時，大家的土地麵積都是一樣大的，土地的質量好壞也是由大家自己抽簽決定的，剛開始一般沒有糾紛。但隨著紅寺堡區農業的發展，很多農民私自開發了大麵積的土地，再加上有些農民沒有較好地管理自己的土地，最後造成農村的土地邊界不清晰，農民的利益分配不均，矛盾自然而然地就產生了，這其中當然也有土地自然沙化的因素，但人為的因素才是最主要的。
第四，離婚現象存在的原因分析。主要表現在：其一，婚前缺乏了解，感情基礎薄弱。回族群眾早婚、父母包辦婚現象依然存在，婚前缺乏了解就草率結婚，感情基礎薄弱，婚後才發現性格不合，一方有不良習氣等。稍有矛盾就產生隔閡，不能及時溝通，導致最終提起訴訟。來自各地區的人對婚姻的理解不同，加之在陌生人環境中找對象比較困難，因此建立起了不成熟的婚姻關係。另外，紅寺堡區兩地分居現象嚴重，夫妻雙方難以同行，感情逐漸疏遠。農村離婚案件的當事人大多來自寧南山區，由於利益驅動和政策漏洞，夫妻雙方各居一方，有的甚至辦理了假離婚，導致弄假成真。其二，觀念的變化。隨著物質生活水平的提高，一些人不再滿足平淡的精神生活。但由於素養不高，對精神生活的理解發生偏移，即離婚原因集中體現在婚外情方麵。另一部分原因是隨著市場經濟的不斷發展，農村外出務工人員逐年增多，外出務工後由於接觸到城市的一些新事物和新的理念，想法發生改變，導致看不起原來的配偶，從此開始杳無音訊。此類案件較多的原因是一些年輕人思想過分開放，認識不久即開始同居，也不及時領證結婚；另則一些回族青年按回族風俗舉行婚禮後就不再領取結婚證。此外，男方染上賭博、酗酒等惡習以及家庭暴力等都是引發家庭破裂的重要因素。