中國戶籍製度轉軌路徑透析
熱點述評
作者：胡鞍鋼
【摘要】 城鎮化是現代化的必由之路，中國也不能例外。而中國核心問題是具有超大規模的農村人口，如何將其改造為現代化的城鄉一體化的現代社會，這是世界難題。現代中國社會的基本矛盾，就是城鄉關係及二元結構矛盾。為解決這一難題，中國的戶籍製度改革經曆了，從傳統城鄉二元經濟社會結構到現代化的、城鄉一體化的製度變遷曆程。
【關鍵詞】 城鎮化 二元結構 戶籍製度
【中圖分類號】 D693.091 【文獻標識碼】A
2014年7月30日，國務院印發《關於進一步推進戶籍製度改革的意見》（以下簡稱《意見》），標誌著全麵實施中國戶籍製度改革、建立城鄉統一戶口登記製度，也標誌著中國戶籍製度從“一國兩製”走向“一國一製”。不過這也經曆了長達六十多年的曆史演變過程。
從1949年新中國成立，中國領導人就麵臨著一個基本國情，即中國特有的“一九開”的城鄉二元結構：全國總人口為5.4億人，占世界總人口比重21.9%，其中城鎮人口為5765萬人，占全國總人口比重為10.6%，農村人口為48402萬人，占全國總人口比重為89.4%，①占世界農村總人口的27.4%（1950年數據），高於中國總人口占世界比重。中國人口多，核心是中國農村人口多，現代中國社會的基本矛盾就是城鄉關係及二元結構矛盾。
城鎮化是現代化的必由之路。中國也不能例外，但中國必須獨辟蹊徑開辟出自己的發展道路來。中國具有超大規模的人口，特別是具有超大規模的農村人口，如何將其改造為現代化的城鄉一體化的現代社會，這是世界現代化史上的難題。
戶籍製度“一國兩製”的形成
麵臨如此突出的城鄉二元結構，中國領導人比較理性地、也是迫不得已地采取了“一國兩製”的做法。新中國成立初期，城鄉居民擁有居住、遷徙的自由權。例如1949年9月底通過的《共同綱領》第五條規定：中華人民共和國人民有人身、居住、遷徙的自由權。又如1954年製定通過的《中華人民共和國憲法》第九十條再次重申，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。這是允許農民自由進入城鎮的“綠燈”階段。這一時期，中國的城鎮人口迅速增長，而糧食總產量特別是商品糧產量的增長趕不上城市人口及消費需求的增長。這也反映了中國工業與農業、城鎮與鄉村兩大關係的突出矛盾。
為了解決這一難題，先是1951年7月，公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，首次在城鎮建立戶口登記製度。1953年4月17日，政務院公布了《關於勸阻農民盲目流入城市的指示》，第一次對自由流動和遷徙的農民使用了“盲流”一詞，即盲目流動者。這意味著國家對農民自由進城居住遷徙開始亮起了“黃燈”。同年10月，中國政府決定實行對糧食的“統購統銷”政策，進而又擴大到棉花、紗布和石油。1955年8月，國務院發布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，對非農業人口一律實施居民口糧等分定量等供應製度。
1958年1月，在原有戶口管理條例的基礎上，全國人大常委會通過了毛澤東主席發布的《中華人民共和國戶口登記條例》。該《條例》第十條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”，但沒有規定公民由城市遷往農村的限製條件。②時任公安部部長羅瑞卿對這一條例草案作了說明，我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時並舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。由此，我國進入了不允許農民自由進城的“紅燈”階段。