基於國際比較的公共政策審計理論、計劃及方法研究
審計
作者：陸秋婷
摘要：在公共管理理論和公共監控理論的影響下，不論是在理論，還是立法、實踐方麵，以美國為代表的諸多國家都早已開展了公共政策審計。我國隨著國家治理免疫論的提出，公共政策審計作為審計服務國家治理的一種新模式日益受到關注。本文基於國外經驗理解公共政策審計的內涵，在國家治理視角下，構建我國公共政策審計的理論框架，並就公共政策審計計劃和審計方法的優化進行相關研究分析。
關鍵詞：公共政策審計 國家治理 理論框架 審計計劃 審計方法
不論是國內還是國外，從審計的發展史看，審計內容都是逐漸由財務審計拓展到績效審計，審計證據由單純依賴財務數據擴展為同時注重非財務數據，審計對象不斷擴大，審計內容不斷豐富，審計計劃不斷完善，審計方法不斷更新。國家層麵的治理都需要政府代表公眾在公共領域，動用公共權力，合理配置公共資源，製定公共政策，協調社會事務，解決公共問題，以維護公共利益，滿足公眾需求。換言之，公共政策作為現代國家治理的基本工具，其製定和執行情況是反映國家治理能力高低的關鍵依據。
一、基於國外經驗對公共政策審計內涵的理解及國家治理視角下我國公共政策審計理論框架的構建
（一）國外開展公共政策審計的現狀：由政策績效審計向全麵公共政策審計過渡
在公共管理理論和公共監控理論的影響下，不論是在理論，還是立法、實踐方麵，以美國為代表的諸多國家都早已開展了政策審計的探索，比如：在立法上法國憲法規定法國審計院有義務監督國家財政、社保法案的執行，並對公共政策進行審計估評，前者可以理解為著重政策績效審計，後者則偏重於對政策本身進行的評估；美國政府問責辦公室（簡稱GAO）在審計實踐中積極開展公共政策審計，如對聯邦兒童醫療保險製度本身及其執行情況進行審計，共發布了14份審計報告，得出相應審計結論，為聯邦和各州政府乃至國會提出了相關的政策建議，除此之外，美國已將公共政策審計上升到國家審計的戰略層麵，將公共政策審計納入國家審計五年戰略計劃中考慮，GAO在其發布的《美國2010-2015年戰略計劃》中特別強調GAO的主要任務是支持並確保國會和聯邦政府履行實現美國人民福祉的責任，並在第二項目標中提到對公共政策的利益與實現的問責；德國在其《聯邦預算法》中規定對與預算相關的法律法規進行修改前，須聽取聯邦審計院的意見，法律是公共政策的最高表現形式，因而可以理解為德國已在審計實踐中將公共政策審計前溯，從立法上推進國家審計部門積極參與對公共政策製定階段的監督問責當中，而非拘囿於公共政策頒布後的實施階段。由此，不難發現，國外已開始嚐試豐富公共政策審計的內涵，由政策績效審計向真正意義上的全麵公共政策審計過渡，並在實踐中積極開展對公共政策本身進行的評估以及對政策過程問責的前溯。
（二）我國開展公共政策審計的現狀：係統、完整的理論框架尚未形成
我國審計機關從上世紀80年代開始關注公共政策的執行情況，主要執行與公共政策相配套的財政資金審計，關注資金收支，揭露資金使用問題，從資金管理製度上給出改進建議。近些年來，隨著國家治理免疫論的提出，公共政策審計作為審計服務國家治理的一種新模式，在理論界和實務界都日益受到關注，實踐中審計署開展了多個比較成功的公共政策執行情況審計項目，如：汶川、玉樹地震抗震救災和災後恢複重建審計，擴大內需政策跟蹤審計，稅收政策審計，扶貧資金、保障性安居工程、“三農”、教育、醫療等相關惠民政策落實情況審計等。但是上述相關公共政策審計多是以與政策配套的專項資金、項目審計的形式開展，從公共政策執行結果追溯執行過程中存在的問題，或是跟蹤公共政策的執行過程，從而揭示政策在製度上、執行上存在的漏洞，提出完善建議。換言之，公共政策審計被拘囿於績效審計的一種類型——政策執行情況審計，係統、完整的相關理論框架尚未形成，真正意義上的公共政策審計實踐也是屈指可數。
（三）國家治理視角下我國公共政策審計理論框架的構建
1.公共政策審計的含義和本質。審計署科研所研究報告中將公共政策審計定義為“國家審計機關在法定職權範圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策係統（政策主體、政策客體、政策環境）、公共政策過程（政策製定、政策執行、政策評估、政策終結等）和公共政策的結果及其影響進行的監督、評價、建議、谘詢等審計活動”。
在國家治理構造中，政府治理、市場治理和民間治理三者共生互補，其中政府治理具有主導作用。社會公眾是國家治理的委托人，那麼政府就是社會公眾的主要代理人，當委托人需要抑製政府治理主體在公共政策過程中的機會主義行為時，就需要依賴能夠發揮免疫係統功能的經濟問責機製——公共政策審計。究其本質，公共政策審計是現代公共政策活動的關鍵組成部分，是內生免疫係統而非外在。
2.公共政策審計中審計機關的權力邊界。依照公共政策審計的定義，審計涉及公共政策全過程，這就意味著在公共政策審計中審計權力很可能與黨的領導權、人大的立法權以及政府的行政管理權出現交集，合理分工必不可少，明晰審計機關在公共政策審計中的權力邊界至關重要。國家審計服務於國家治理有批判性和建設性這兩種目標定位，即公共政策審計的作用在於以問題為導向的問責和建議這兩方麵，審計機關不直接參與、幹涉政策的製定和對社會公共資源的分配，而是以獨立第三方的角色定位在國家治理中發揮免疫作用。
3.公共政策審計服務國家治理的理論依據。
（1）我國的政策體製亟需公共政策審計，且國家審計機關具備開展公共政策審計的獨立性和優勢。
一方麵，我國現行的政策過程大多限於主管部門內部，政策製定者難免存在“有限理性”，隻有少數高校學者、科研部門精英可以參與到政策的製定與評估中，外部監督明顯不足，更具獨立性的公共政策評價仍相對缺位，亟需一套公共政策評估、分析機製為政策過程糾偏；另一方麵，我國的政體是中國共產黨領導下的人民代表大會製度，使得國家審計機關不受黨派紛爭的影響，且憲法也在立法上明確審計機關獨立行使審計監督權，因而審計機關在公共政策審計中的獨立性得到保證；除此以外，三十年的發展曆程中積累的大量真實數據以及逐步完善的“金審工程”為審計機關提供了信息優勢；審計人員跨行業、跨專業的綜合分析能力為審計機關提供了人力資源優勢；跨部門、跨地域、跨行業、大兵團作戰的審計實踐為審計機關提供了經驗優勢。
（2）公共政策審計通過促進政策過程實現、政府部門履職、社會公平民主來服務國家治理。