創新跨區域行政體製 促進區域協同發展
本刊特稿
作者：國家行政學院課題組
習近平總書記在關於推進京津冀協同發展的講話中指出，要積極推進區域發展體製機製創新，探索完善城市群布局和形態、優化開發區域發展。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。今年4月國務院發布的《國家新型城鎮化規劃》中，提出要“優化提升東部地區城市群”、“培育發展中西部地區城市群”，在全國建成若幹個大小不等的城市群。城市群作為城市化進程的必然產物，正在成為我國新型城鎮化建設的重點與發展方向。
一、城市群催生了一係列區域公共問題
隨著城市群的形成與擴大，同處一個“群”的各個城市之間經濟聯係、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁和多變。與此同時，一係列影響和涉及城市群中各個城市的若幹共同問題開始凸現。一是環境、生態、流域問題。如各地常常遭遇的流域水汙染問題、霧霾問題等。二是區域基礎設施建設問題。主要包括：某些具有較大規模效應的基礎設施如機場、港口等在區域內統籌布局、協調使用管理的問題；區域內基礎設施在各行政區交界處的協調聯通問題等。三是省區交界地帶的貧困縣問題。各行政區交界處的治理曆來是政府治理中的老大難問題，當前“環北京貧困帶”即為其中一例。四是基本公共服務不平等問題。隨著城市群的形成，區域內人員往來頻繁，進而產生了對於區域內基本公共服務均等化的迫切需要，尤其是教育、醫療、社會保障等方麵。五是行政區經濟問題。隨著城市群的形成，各地之間經濟聯係增強，但各地基於自身利益考慮，常有阻礙市場主體經濟自由聯合、統一市場形成之舉，對區域一體化形成阻礙。由於區域公共問題跨越了傳統的自然地理界限和原有的行政區劃範圍，涉及多地、多個行政主體，屬於典型的“複雜社會中的複雜問題”。隨著我國城鎮化進程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現出不同的發展狀態，有的地區已經發生，有的地區正在發生，還有一些地區未來也會發生。因此需要超越以某一個地方政府為應對主體的傳統思維與體製，努力構建以推進區域協作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區域行政體製。
二、現有區域協作機製存在的主要問題
我國曆來有推進區域協作的傳統。建國以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，持續至今。2008年，四川汶川發生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區災後重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以後，出現了各地方政府之間為加強區域合作而進行的各類自主協作，如上世紀80年代長三角地區的經協會、90年代以後的城市間合作框架協議、以及近年來多地的同城化行動等，都在不同程度上適應了我國經濟市場化、人口城市化的曆史進程，在一定程度上推進了相鄰地區之間的經濟與社會發展協作。但是必須看到，由於種種原因，我國現有的區域協作無論從機製還是效果看，總體存在很多困難與問題，各類區域協作要麼無疾而終，要麼阻礙重重。這主要表現在：一是現有區域協作組織的權威性不高，缺乏有效的利益協調機製，一旦麵臨涉及各方利益的重大複雜問題，各方分歧立現，協調困難，協作難於推進。二是現有區域協作主要通過定期或不定期會議、協議等方式進行，製度化程度較低，一旦外部條件稍有變化，合作即趨於停頓。三是缺乏有力的政策工具來推進區域治理目標的實現。四是現有區域協作僅限於政府之間的合作，企業和社會方麵的參與幾乎沒有。凡此種種，都使得區域協作的推進很不理想，影響了區域協同發展。
三、促進區域協同發展需要創新跨區域行政體製
為了適應我國城市群和區域協同發展的需要，需要總結、借鑒國外處理區域公共問題的成功經驗，積極探索各類跨區域的行政管理體製，大力促進區域協作。
（一）謹慎使用行政區劃調整的“利器”
當前在討論區域一體化問題時，有一種意見是通過調整行政區劃使行政區域與問題區域相一致，從而達到快速協調解決各類區域問題的目的。這種建議有一定道理，但由此引起的社會振蕩太大，成本過高。如果仔細分析當前製約區域協同發展的各類問題就可以發現，必須通過區劃調整來解決的，主要是因人口大量集聚而導致的城市空間狹窄、地方政府治理權限過小的問題。在這種情況下，的確可通過區劃調整將原來屬於農村的部分區域調入城市區域，或者推動如經濟發達縣（鎮）改（設）市，或者調整市轄區等等。除此之外的一些重大區域公共問題，如行政區經濟、基本公共服務不均等、區域規劃、產業調整、基礎設施統籌等，都不需要運用區劃調整而“用力過猛”，而應當以強化區域協作為著力點，徐圖以進。考慮到即使通過區劃調整解決了一些問題，但或遲或早這些問題還會在新的區劃層麵上重新出現時，就更是如此。