養老保險行業統籌的製度性缺陷和改革建議
財政金融
作者：馮曉冬
一、基本養老保險行業統籌的曆史背景
為適應養老保險製度改革初期形勢的需要，1986年，原勞動人事部、財政部同意水利電力部直屬企業按行業試行離退休費用統籌，暫不參加地方統籌。之後隨著養老保險製度改革的不斷深化，1993年，國務院批準鐵道部、交通部等11個行業實行基本養老保險行業統籌。為解決部分地區養老統籌拖欠離退休人員養老金問題，1997年國務院明確要求建立統一的養老保險製度，逐步將係統統籌移交地方管理。1998年，除人民銀行和中國農業發展銀行外，國務院將行業統籌移交地方省級社保部門管理。目前，人民銀行和中國農業發展銀行主要按照國家有關部門的政策規定開展基本養老保險係統統籌工作。
二、基本養老保險行業統籌現狀分析
（一）基本養老保險基金個人賬戶空賬運行
統籌基金賬戶收不抵支，個人賬戶基金被用於社會統籌賬戶的資金支出，形成養老金收支缺口。造成這種狀況的主要原因是：首先，統籌賬戶與個人賬戶混賬運行是個人賬戶“空賬”的製度根源。由於按照“以支定收，略有結餘，留有部分積累”的原則征收養老保險費，盡管單位繳費與個人繳費之和大於養老金支出，但統籌資金不能足額支付退休人員養老金，必然會出現擠占挪用個人賬戶資金的現象。其次，轉軌曆史成本加大個人賬戶“空賬”規模。“老人”和“中人”沒有或隻有少量養老金積累，這部分人員退休金支出從在職人員繳費資金中墊支，也就是將未來的養老金填補了目前統籌資金的“窟窿”。再次，單位和個人繳費比例偏低也是形成個人賬戶“空賬”的一個重要因素，尤其是單位繳費比例偏低，直接導致個人賬戶資金彌補統籌資金不足。
（二）基本養老保險單位和個人繳費基數不一致
統籌單位內部各部門自行核定個人繳費基數，係統內部的核算標準不統一，存在少報個人繳費基數的現象。養老金待遇與個人繳費不掛鉤是上述現象存在的根本原因。由於統籌單位執行事業單位離退休費計發辦法，退休人員養老金與個人賬戶基金存儲額和繳費年限毫無關聯，從而導致職工即期工資收入減少而退休待遇卻得不到相應提高，而且按現行事業單位退休待遇計發辦法，不僅會影響職工個人當期工資水平，還會間接影響職工個人退休金水平，這樣必然會帶來職工繳費意願不強、統籌管理部門管理難度大等問題。管理部門為減少個人繳費金額，采取降低個人繳費基數的方法，同時為確保養老保險基金收入水平，單位繳費基數保持原有水平，最終形成單位繳費基數大於個人繳費基數的情況。
（三）基本養老保險關係轉移接續困難
主要表現在部分調出人員因無法轉移關係而被封存個人賬戶，部分調入人員因無法接續又重新建立個人賬戶。《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》未能充分考慮係統統籌與社會統籌之間的銜接問題是轉移接續困難的製度性原因。由此造成了一方麵，由於統籌單位養老保險資金的籌集、使用與社會統籌標準不一致，社保機構無法為調動人員辦理基本養老保險轉移接續手續；另一方麵，依據有關待遇領取地的規定，會出現調離人員或被“雙開”人員，在社會上就業參保且繳費不足10年的，退休後回統籌單位享受退休待遇的情況。
（四）基金未來支付壓力不斷增大，難以持續運行
造成這種狀況的主要原因是統籌單位繳費人員有所減少，退休人員逐年增加，養老金支出呈上升趨勢，人口老齡化趨勢明顯，贍養比越來越低，按照現有製度執行，幾年後，養老保險基金將出現收不抵支的情況，開始消耗曆年滾存結餘。