要不要製定電力規劃？
策論·電改
作者：朱成章
盡管目前全麵實行電力市場配置有困難。但是強調電力規劃實質上是重新強調電力計劃，市場也就無法在資源配置中起到決定性作用
2014年12月底，國務院常務會議正式通過新電改方案。2015年2月，中央政治局常務會再次對該方案進行了確認。
2014年以來，全國電力供應形勢較為寬鬆，全國火電機組平均利用小時數僅為4807個，創下近20年最低紀錄。2015年很可能會持續保持這樣的寬鬆狀態。在這樣的“空窗期”進行電改，無疑可以將改革之初行業波動對社會的影響，控製在最小的範圍內。
新電改方案已經明確輸配電放開，為電力市場化改革開啟了一個良好的開端。但是另一方麵，這份名為《關於深化電力體製改革的若幹意見》的文件還提到了加強電力規劃，讓原本已經因為連續兩期沒有發布而淡出人們視野的電力規劃再度引發了關注。
2002年，中國電力行業進行廠網分開，引入競爭的電力市場化改革。2005年中共中央提出“計劃”變“規劃”，國家編製了“十一五”、“十二五”兩個國民經濟和社會發展規劃，但電力行業至今沒有發布電力規劃。
沒有電力規劃，電力工業的發展卻比以往任何時候都要快得多，而之前不少電力規劃的預測失準。最突出的“十五”計劃預測錯誤離譜，電力規劃失控，使得公眾對電力計劃、規劃的效用產生懷疑。那麼在社會開放市場經濟條件下，電力規劃還要不要做？
中國電力行業的主流觀點是：在社會主義市場經濟的條件下，立足中國國情（如長期處於社會主義初級階段，電力行業需要國有經濟占主導），必須重視和加強電力統一規劃。理由也是如數家珍。
大量的理由歸納起來，認為社會主義市場經濟不可能單獨完成電力資源的配置，需要由國家製定電力規劃來輔佐，其原因有三：第一，電力市場本身有缺陷（或失靈），價格信號足夠反應現期的電力供求關係，不足以知道建設周期長的電力投資。第二，電力需要有堅強的國家意誌和代表國家意誌的規劃來解決區域經濟發展不平衡、能源結構不合理和市場投資無政府狀態問題。第三，我國電力經濟特情釋然：我國是公有製為主體的社會主義市場經濟體製，市場在國家宏觀調控下發揮資源配置作用。
換湯不換藥的“規劃”
問題是這裏所說的電力規劃是一個什麼樣的規劃，是按中共中央所說的規劃，還是計劃經濟時期“計劃”那樣的規劃？因為2005年以後沒有公布過“十一五”、“十二五”電力規劃，沒有人知道電力規劃是一個什麼模樣。但從國家電監會委托中電聯牽頭開展的《電力工業統一規劃機製研究》來看，這裏所說的“規劃”，實際上還是原來的“計劃”
從內容上看，這個規劃與20世紀50年代蘇聯專家指導下編製的電力計劃完全相同，與以往十個電力五年計劃也沒有什麼差別。另一個能證明我們現在所說的“規劃”實際上仍然是“計劃”的證據，是國家能源局提出“實現規劃代替路條”。過去電力計劃上先做可行性研究，然後上報項目建議。國家批準項目建議以後，才可以開展勘測設計工作，然後報設計任務書，批準之後可以開工建設。後來，將批項目建議書改為批路條。到2013年把路條和項目審批都下放了，意味著把電力項目的審批權力下放給地方和市場，以充分發揮市場配置資源的決定性作用。
但國家能源局總是不放心，要通過規劃替代路條，把下放了的審批權收回來。有關官員在2014年4月2日在電力規劃發展論壇上表示：“取消和下放審批權力意味著將項目交給地方和市場，然而規劃要進一步強化。今後涉及能源規劃需要由國家審批，涉及到總量布局、區域協調的區域規劃也需經過國家審批，這是因為地方規劃不止立足於本省（地區），但涉及到別的省份（地區）的能源規劃布局。此外，國家還將簡化審批程序、編製未來5—7年的規劃，並按規劃實施（即規劃裏有的項目可以建設，規劃裏沒有的項目不允許建設）。省級規劃將采取年度審批的方式，相當於一次性“打包”審批路條，實現規劃代理路條。”
按照這個要求，五年甚至十年電力規劃如果有一批項目不具備批準路條的條件，規劃就不能出籠，規劃遠比原來的計劃要細致，規劃編製的難度要比計劃大得多。弄得不好，就像電力“十一五”“十二五”規劃一樣不能出台。
另一種觀點認為，市場化條件下，不應當有國家的電力規劃（實質是計劃）。國家電力計劃可以配置電力資源，市場也可以配置電力資源。計劃配置電力資源有缺陷，市場配置電力資源也有缺陷，但總的來說，市場配置電力資源比計劃配置電力資源要優越，我們不能以電力的特殊性、中國國情的特殊性來否定市場配置電力資源。如果我們肯定要使市場在資源配置中起決定性作用，那麼就不應當再搞規劃（指計劃性的規劃）。
持這一觀點的人認為，西方國家的實踐證明，電力工業沒有國家電力規劃或者電力計劃，可以依靠市場配置電力資源，市場配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方國家的“市場資源配置機製下的政府政策輔助”與我國的“政府電力規劃（實質是計劃）指令下的市場資源配置”這兩種做法有著本質的區別。