檔案行政執法中存在的突出問題及對策
業務研究
檔案行政執法中存在的突出問題及對策
——結合信陽市檔案局執法實踐進行探討
李軍
十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》吹響了依法治國的“集結號”。依法治檔是依法治國的具體體現，也是檔案事業發展的關鍵所在，全麵推進依法治檔成為必然。可是，我們的現狀不容樂觀，存在著諸如法製觀念淡薄、執法力度不夠、人員素質偏低等問題。針對這些問題，應該采取什麼措施，筆者結合信陽市檔案局的執法實踐進行初步探討。
1檔案行政執法中存在的突出問題
1.1檔案法製觀念淡薄。近年來，隨著各地黨委政府重視程度的不斷提高、館舍條件的大幅改善、管理力度的逐步加大、信息化建設的步伐加快、檔案服務的全麵開展，檔案事業取得了較快發展，檔案工作的社會地位逐步提高。但是，有的地方依然存在著“說起來重要，幹起來次要，忙起來不要”的奇怪現象，特別是人們的檔案法製觀念比較淡薄，檔案違法違紀現象隨處可見。譬如，2013年之前，信陽市絕大多數行政單位10年之久未向檔案部門移交過檔案，而多數人根本意識不到這是嚴重的違法現象；2014年6月，筆者曾針對社會公眾做過一個調查，在“是否知道《檔案法》”的問題上，統計結果顯示，知道《檔案法》的人不足四成，更不要說依法從事了，可見檔案法製觀念多麼淡薄。即使在檔案部門內部，同樣存在著法製觀念、法的意識不夠強的問題，具體表現在法製機構不健全、檔案行政執法不正規等方麵。信陽市共有10個檔案行政管理部門，其中4個沒有設立法規科（股），即使有法規科，也大多有名無實，要麼人員配備不整，無法正常開展法製工作，要麼是其他工作的預備隊，哪裏需要往哪補。據統計，信陽全市持有“執法證”的45人（其中信陽市檔案局13人），基層持證人員偏少，隊伍力量比較薄弱。具體到檔案行政執法，不少單位基本沒有具體計劃、沒有硬性指標，似乎檔案行政執法執與不執、執多執少都無所謂，思想上對依法治檔根本就不重視、不上緊、不到位。
1.2檔案執法缺乏力度。這方麵的具體情況，一是頻度不夠。檔案行政執法的最高目標是常態化，而現實工作中，距離這個目標相差甚遠。假設一個縣檔案局每年開展一次檔案行政執法，一次檢查50個左右的行政單位，一個縣（區）有將近200個行政單位，那麼，要想對一個縣（區）的每個行政單位進行一次檔案行政執法，至少要3年時間。如果檔案局做不到每年開展一次檔案行政執法、每次不少於50個左右的單位的話，那檔案行政執法間隔時間會更長。事實上，現實情況可能比這還要差。二是從嚴不夠。目前，開展檔案行政執法的方式不外乎兩種，即聯合執法、單獨執法。所謂“聯合執法”，就是檔案行政管理部門會同當地人大、法製辦等開展的檔案行政執法，嚴格講，這種形式不能叫“執法”，隻能叫“檢查”，因為不管是人大的，還是法製辦的，他們都沒有“執法證”，而沒有“執法證”是不能進行行政執法的。可是，就目前情況看，大多數檔案行政管理部門熱衷於這種形式，而且似乎也很有效；所謂“單獨執法”，就是檔案行政管理部門自己開展檔案行政執法，這才真正叫“執法”！可是不管哪種方式，檔案行政執法表麵上轟轟烈烈，實際上不實不嚴。執法常常流於形式，不外乎聽聽領導彙報、室內走走瞧瞧，這種走馬觀花式的執法，往往是“霧裏看花”，別說是發現不了違法問題，即便發現了也很難給予懲處，頂多是下發個“整改通知書”，根本達不到檔案行政執法的目的和意義。多年來，整個信陽市沒有查處一起檔案違法違紀案件，難道真是沒有檔案違法違紀現象嗎？事實肯定不是這樣，隻是沒有發現，或者發現了沒有查處而已。
1.3執法人員素質偏低。從信陽市的情況看，大多數檔案執法人員，特別是基層縣（區）這一級的行政執法人員，無論是所學專業，還是知識素養，抑或是執法能力、水平，參差不齊，真正素質高、能力強的檔案行政執法人員，屈指可數。由於受到編製、體製等因素的影響，基層檔案行政管理部門股室設置偏少、在崗人員缺編的現象比較嚴重，所以，經常出現一個科室兼顧好幾項工作的現象，比如，有的單位檔案行政執法的職責因為沒有法規科（股），隻好歸並在業務科或者辦公室。於是，就會出現這樣的情況：檔案行政執法人員常常拿“業務規範”當做“法律條款”進行檔案行政執法。到底是在進行“業務指導”還是“檔案執法”，使人“丈二和尚摸不著頭腦”！雖然檔案執法者必須熟悉業務規範，但“業務規範”≠“法律條款”，“業務指導”≠“檔案執法”，二者有著本質區別。更重要的是，檔案行政執法人員存在著不敢執法、不願執法、不會執法，有的還存在徇私執法的問題。“不敢執法”緣於檔案部門弱勢，執法人員缺乏自信，不敢碰硬；“不願執法”則是很多時候即使發現了違法違紀問題，要麼是查處不了，要麼是《檔案法》缺乏剛性，查處了也是不疼不癢，不了了之；“不會執法”的問題，有的是執法程序不正確，有的是執法文書不會寫，有的是遇到難題處理不了，不一而足；“徇私執法”就是執法人員不能硬起手腕，做到該怎麼處罰就怎麼處罰，人情大於法理，往往是大事化小，小事化了，很多時候最多是下發“整改通知書”完事。