農村土地整治中宏觀調控法製缺位與製度建構
立項課題
作者：趙凱 高豔軍
東北大學文法學院，遼寧沈陽110169
摘要：農村土地整治具有公共產品屬性，宏觀調控法的功能決定了其對農村土地整治的介入以及不斷強化。農村土地整治中宏觀調控法製建設還存在不足，應當從完善農村土地整治規劃運行約束機製、健全農村土地使用流轉規範製度、建立公共財政投入保障製度、構建土地整治與生態保護協同製度體係等方麵加強宏觀調控法製建設。
關鍵詞：農村土地整治；宏觀調控；法製
中圖分類號：F3211文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0030-02
作者簡介：趙凱（1968-），女，東北大學文法學院教師，研究方向：經濟法、行政法；高豔軍（1964-），男，東北大學文法學院教師，研究方向：法理學、經濟法。
隨著我國城鄉一體化的發展，農村土地整治已經演變為促進城鄉經濟社會協調發展的重大戰略。宏觀調控法的功能決定了其應當對農村土地整治的介入以及不斷強化。然而，實踐中農村土地整治中宏觀調控法製建設還存在很多不足，探討農村土地整治中的宏觀調控法製建設，對規範農村土地整治，促進農村土地整治戰略目標的實現由重要意義。
一、農村土地整治與宏觀調控法製建設
（一）農村土地整治宏觀調控法的介入
農村土地整治是土地資源的重新配置過程，具有公共產品屬性，這決定了土地整理不能由土地權利人自發地完成，需要政府行為介入，由公共決策。土地是當今經濟發展的關鍵要素，土地整治的公共決策應遵循經濟規律，政府應依法對土地利用關係進行間接幹預，而非行政命令。除土地權屬變動、土地置換等整治結果受微觀的民事法律調整之外，土地整治的發動、過程控製等主要方麵因依賴宏觀的政府幹預而必然受宏觀調控法規範。
土地整理目標和功能具有綜合性，這也決定了宏觀調控法對土地整治的必然介入。我國農村土地整治已由初期的農用地整治為主發展到與新農村建設相結合，近年農村土地整治更是進入了一個新的發展階段，即土地整治以提高耕地綜合產能、改善農村生產生活條件和生態環境等多目標並重，以顯化農村集體土地使用權價值，推動城鄉經濟社會一體化發展為時代責任。宏觀調控法作為調整宏觀經濟關係的經濟行政法，其主要任務是保持經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，引導經濟持續、快速、健康發展。土地整理與宏觀調控法在目標和功能上具有契合性，土地整理需要宏觀調控法的介入。宏觀調控法對農村土地整治的作用主要表現為：明確土地整治的法律目標、為政府對土地整理的宏觀調控提供法律依據以及規製政府土地整理宏觀調控行為。
（二）與農村土地整治相關的宏觀調控法製建設
宏觀調控具有資源配置的功能和導向，是政府代表社會配置資源的活動。與農村土地整治相關的宏觀調控法律製度主要有：
土地整治規劃製度。土地整治規劃是對土地整治範圍、布局、結構和時序等進行規範，規定了土地整治的方向，是對未來土地整治的一種理性安排。土地整治規劃製度是宏觀配置土地資源的法律製度，是土地整治中維護社會整體利益和穩定長期土地利用關係的法律依據和製度保障。在性質上，土地規劃法屬宏觀調控法的計劃法，它是宏觀調控土地整治關係的首要保障。土地整治規劃法律製度核心是“規劃法定”，“規劃法定”表明法律法規賦予其強製執行力，以法律手段確保土地利用規劃的編製與實施。
土地使用調控製度。土地使用製度是在一定土地所有製度下，人們使用土地的程序、手段、方式的規定。開展土地整治涉及農村土地流轉問題，需要國家同步推進農村土地使用製度改革。土地整治中土地使用宏觀調控製度包括國家征地製度、農村集體建設用地流轉製度、土地管理製度、土地收益分配製度等。其中，土地收益分配製度是與土地整治相關的一個迫切和突出的問題。以農村集體土地出讓收入為基礎，以政府支配為核心的土地收益分配體係，不僅直接關係到土地整治，還關係到公平分配體係的建立，影響國民經濟持續健康運行。與土地整治相適應，需要建立新的有利於參與土地整治宏觀調控的土地收益分配製度。