學術視點
作者：陳岩
以非政府組織為代表的非正式參與力量已成為災後重建中不可忽視的新興力量。由於非政府組織自身的特點和優勢，使其參與災後重建具有了必然性和現實可能性。但是，在參與災後重建的過程中，我國非政府組織與政府的關係定位上仍然存在灰色區域，麵臨由此帶來的諸多問題，需要進一步厘清二者關係。
一、“善治夥伴”關係的界定
善治是政治國家與公民社會的一種新型關係，是兩者的最佳狀態。善治實際上是一個還政於民的過程，是國家、政府將自身權力向社會讓渡的過程。善治為非政府組織參與公共危機管理提供了理論依據，也為其參與災後重建提供了良好契機。筆者基於“政府——非政府關係的類型學理論”對“善治夥伴”作出基本的界定。
（—）雙重模式（Dual Model）
即政府和非政府組織都籌集資金和配送服務，隻不過兩者各司其職，非政府組織彌補政府的不足，向政府力量無法達到的顧客提供服務或提供政府所沒有的服務。這是我國目前災後重建中采取的主要模式。
（二）合作模式（Collaborative Model）
即政府提供資金，非政府組織配送服務，包括“合作的賣者”模式和“合作的夥伴關係”模式，後者與前者區別在於非政府組織更具有自治、決策和發言的權利。筆者認為這是我國政府目前災後重建中的最佳選擇。“善治夥伴”強調促進政府與非政府組織之間的合作互動，這也是政府改革的基本趨向。
二、災後重建中“善治夥伴”的角色困惑
總體來看，特別是與國外非政府組織相比，災後重建中，我國的非政府組織從政府那裏獲得的讓渡空間有限，且動力不足。事實上，非政府組織並沒有真正成為獨立的法人行動者，政府與其呈現的是一種不對稱的關係，即政府處於中心，非政府組織處於邊緣。
（一）政府的合作引導功能缺失 災後重建中，由國家和政府對資源和價值進行權威性分配，將各子係統圍繞一個共同的目標而整合集成起來，並強化其整體行動的能力以發揮協同效應是必不可少的政府對非政府組織有權力更有責任賦予其以一定的決策、協調與管理職能，使其在自身的核心優勢範圍內及時做出相應的表現。但實際的情況並不十分理想，在災後重建中，政府在對非政府組織活動的管理中設置了嚴格的、具有約束性的管理體製，將非政府組織置於政府的嚴格控製之下，使他們缺乏變革的能力和創新的動力。
（二）政府與非政府組織的溝通經驗匱乏
目前，對於大多數非政府組織來說，政府未主動提供給他們健康發展和參與災後重建所需的讓渡空間政府與非政府組織之間或是疏於聯係，或是政府僅以傳統行政命令的方式傳達其決策，彼此之間缺乏互動溝通。而有效的溝通以信息共享為前提，我們亟需災後重建中政府與非政府組織協同治理的信息平台。該平台為雙方的協調提供便利，為快速反應提供支持。
（三）非政府組織的角色空間受限
事實上，政府對非政府組織的信任程度，決定了政府在政策層麵賦予非政府組織行動權利的大小，在製度層麵上決定了非政府組織從社會中獲取資源的數量在我國，政府和非政府組織的地位是不對等的，政府對非政府組織的信任決定兩者的關係模式，而目前由於各種原因這種信任關係不能建立起來，也影響了政府與非政府組織的分工與合作。近年來，在公共危機管理過程中，非政府組織更多地被定位在危機應對階段與政府進行緊急合作。災後重建中，他們的價值尚未得到足夠的重視和延展。
三、災後重建中政府與非政府組織的有效合作
（一）建立和完善“善治夥伴”關係的法律保障體係
政府與非政府組織的平等合作不能寄希望於政府組織在治理過程中的自律。非政府組織若想在公共事務治理領域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體係和製度設計明晰雙方在公共事務治理領域的權利、責任與義務，即明確各自的治理邊限。建立和完善“善治夥伴”關係的法律保障體係要做到以下幾點：一是營造有利於非政府組織發展的法律環境。要以立法或政府授權的形式明確災後重建中政府與非政府組織的權利範圍與相應責任，使政府與非政府組織在災後重建中能夠實現優勢互補與良性互動。其中需要強調的是，政府應該在災後重建中居於核心地位，發揮主導作用。但是僅僅依靠政府是遠遠不夠的，必須實現參與主體的多元化，調動一切可以調動的社會力量和資源，以彌補政府功能之不足，降低政府救治成本。二是加強政府對非政府組織統籌規劃製度的設定。政府對非政府組織具有培育、發展職責。在災後重建中，應由政府根據災區經濟社會發展需要和非政府組織的現狀確定其發展規劃，引導其行動與重建目標相一致，即災後重建一方麵要實現災區社會經濟的可持續發展，另一方麵又要在新的起點上實現災區生產方式和民眾生活方式的跨越式發展。三是加大政府對非政府組織的政策支持。鼓勵扶持一批真正意義上的非政府組織在災區社會的重建過程中充分發揮自我組織功能，體現自身特色，對政府功能進行有效的補充和拓展。