跨行政區地方政府合作立法模式研究
商界論壇
作者：王振
摘要：我國地方政府有規章製定權，出於自身利益考量，製定的政府規章間難免會出現衝突，阻礙區域經濟一體化的發展。目前，我國還沒有統一解決地方規章衝突的地方合作立法模式，本文通過分析四種地方合作立法模式的優缺，並結合我國現行法律體係及政策趨勢，筆者認為解決地方規章衝突應以框架協議模式為基礎，再完善之。
關鍵詞：區域經濟一體化；地方規章衝突；地方政府合作立法
我國各地方立法以行政區劃為界線，地方行政權效力僅限於各行政區範圍之內，不能跨界，跨界則無效力。這種地方行政立法體製，雖在一定程度上可以發揮各地方的積極性，但“卻又可能帶來僅從本地區特殊性考慮的負麵影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的侵害現象”①，即法治的“碎片化”現象。隨著區域經濟一體化進一步發展，原有的以行政區劃界線為分割的地方行政立法模式已經在很大程度上不能夠滿足跨行政區經濟和社會的發展需求。把協調不同區域地方法製建設，加強合作立法實現作為實現共贏的一種重要途徑，已經成為各地方政府特別是一定經濟圈內的地方政府的共識。但迄今為止，跨行政區地方政府合作立法卻沒有一個得到各地方政府相對一致認可的模式，從理論和實務上進行總結梳理，分析各模式的利弊，選擇符合我國國情的模式，具有迫切的現實意義。
一、幾種代表性的跨行政區地方政府合作立法模式及分析
跨行政區地方政府合作立法，理論界有不同的分類。有的根據法製的主要推動力量為標準，把跨行政區地方政府合作立法分為政府推進型模式和社會演進型模式；有的又根據製定協調機關為標準，把跨行政區地方政府合作立法分為中央協調型和地協調型，等等。本文根據主體地位及合意性的標準，將跨行政區地方政府合作立法，分為兩大類，即契約型模式和非契約型模式。
（一）非契約模式
非契約模式強調的是由統一的立法或者管理機構來實現跨行政區法製統一，根據各層級間是縱向還是橫向關係標準，又可分為經濟區域模式和增加行政層級模式。
1.經濟區域模式
經濟區域模式，是指為了滿足區域經濟一體化發展的需要，對現行的行政區劃進行橫向上重新調整，使調整後的行政區劃與經濟區域相一致，建立經濟區域內統一的立法、行政與司法機構，實現跨行政區法製的統一。不可否認的是，這種模式有著其獨特之處，調整行政區劃，以經濟區劃政府為地方行政立法主體，更有利於地方法製的統一，地方政府立法的落實能夠得到保障，一定程度上減少地方保護，有利於區域經濟的發展等。但劉兆德教授認為區域發展要慎用行政的辦法，多用平等協調和協商的辦法，不能習慣於計劃經濟體製下傳統的改變行政區劃的思路。他從美國大都市區協調管理的事實中，總結出行政區劃調整的困難很大，不能認為隻有行政上的一體化才能實現經濟上的一體化，才能讓不同的地方政府就能談到一起。
這種模式於我國的目前來說實用性不大，主要存在以下缺陷：（1）脫離曆史和實際。通過調整現行行政區劃來實現地方行政共同立法、區域法製統一的目的，從理論上來說看似可行性較大，但是從我國現行法律體係和政策體係來說脫離了當代中國的實際，是走大行政區的回頭路。（2）綜合考慮不夠。行政區劃充分考慮政治、經濟、曆史、地理、人口、民族、文化等客觀因素，是基於眾多因素的綜合考慮後而進行的劃分，而不能以經濟為限。經濟區域更多的是考慮經濟部分的因素，以經濟區域政府為地方立法主體、以實現法製統一的局限性很大。（3）不利於社會穩定。第一，行政區劃劃定後就由相應法律規範保障，改變行政區劃不僅意味著公共權力在地區之間的重新分配，而且意味著相應的法律規範也要跟有大的變動，不利於法律規範的穩定。第二，對現行的行政區劃的重新調涉及政治、經濟、文化等各個方麵，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和複雜的工程，搞得不好恐怕治絲益棼，引發難以預料的後果。②
2.增加行政層級模式
增加行政立法層級，是指調整原有的行政區劃，通過合並或兼並，將橫向的跨行政區地方成員之間的問題化為縱向上的上下級之間的問題，將區域治理模式回歸到上下級行政關係層麵；或者在現有行政區劃基礎不變的情況下，建立一級跨行政區劃的行政管理機構或者跨行政區的立法機構。這種行政管理機構或者立法機構製定的跨行政區性的法律規範文件在該跨行政區各行政區劃有著優先適用的效力，即當各地方政府規章與該跨行政區立法規範相衝突時，應以跨行政區立法的規範為準。
這種模式僅在原有的行政層級之上增加一級，其中暗含著對跨行政區上級政府權威的強烈依賴。這在我國現行的立法框架和政策體係下，缺乏法律與政策依據，甚至與之相悖。從法律依據角度講，根據我國《憲法》、《立法法》和《地方組織法》等法律，這種超越行政區劃的行政管理機構或區域行政立法機構作為地方立法主體缺乏法律依據，進而導致立法權限的缺失。從政策依據角度講，如國家“十一五”規劃綱要③和國家“十二五”規劃綱要④等表明增加行政層級不符合行政層級發展的走向。減少行政層級是國家關於政府結構改革的必然趨勢，在區域行政立法中，增加行政層級是逆勢而為。因此，在我國現行的法律和政策框架下，這種方案麵臨著巨大的障礙，可以說是行不通的。
（二）契約型模式
契約型模式是指各行政區有立法權的地方政府為解決阻礙跨行政區經濟和社會等發展的共同或相似的問題，在自願、平等的基礎上，經集體協商達成一致立法共識的模式。根據是否有書麵框架協議文件，契約型模式可以分為蹉商模式和框架協議模式。
1.蹉商模式。該模式強調的是，針對有權立法的地方政府對相同或者相似的事項，已經或將製定相互衝突的地方行政立法的問題，在不簽訂對地方政府立法有約束力的區域立法合作框架協議等的前提下，僅加強各地方政府立法信息交流與共享互動機製，實現各地立法信息及時溝通與交流，從而實現立法共識。這種模式主要出現於各地方行政立法主體間的合作處於不深入、探索的初級階段。其具體的一些做法主要有以下幾種：一是各地方政府派人員（以政府立法機構、各主管部門人員為主）去其他的地方學習交流，借鑒對方先進的立法經驗，並對各地方政府間已經存在或將存在的立法衝突進行溝通和協商，爭取達成解決這些規章衝突的共識。二是舉行聯席會議或年度例會，有條件的某一個或幾個地方政府牽頭，其他有立法權的省市派員參加，圍繞各地規章衝突以及年度立法計劃的製定、實施等情況相互討論交流，了解各地立法現狀和立法動態，以期各地方政府立法時考慮，減少地方規章之間的衝突。三是各地方政府結合本地每次立法規劃的製定、實施和國家重大立法活動、區域法製建設中的問題等進行專題研討。提前共同協商跨行政區立法的共同關注的問題，探討各地方間立法銜接、立法的科學性和前瞻性、提高各地方立法的質量等問題。四是跨行政區立法動態的通報。各地方政府立法主體製定新規章、調整區域發展的重大決策和政策，特別是優惠政策和限製政策等信息通報給跨行政區其他地方政府。各地方政府通過交流，實現信息共享，從理論雖然可以“了解其他地方允許或禁止的事項、鼓勵的事項、許可的條件、處罰的幅度等，然後根據本地的實際情況做適當調整，以最大可能地減少統一法律體係內各地方之間法律規範的不一致”⑤。