中國政府管製製度的完善與重構涉及以下方麵內容：一是管製對象和管製結構的再造；二是管製主體和管製者的管製結構再造。管製對象與管製結構的再造是指，一方麵通過進一步的放鬆管製，引入競爭以及產業結構的企業產業的重組，構造一個競爭、壟斷競爭和寡頭壟斷並存的，以多元化主體和受私法控製為主的微觀主體結構；另一方麵，在必須管製的領域盡量采取市場化的或激勵性的管製手段，以促進有效競爭。管製主體與管製者的管製結構的再造是指，一方麵通過專門立法和行政機構改革的有機結合，締造一種獨立、權威、公正、可信、高效的，職能分工合理明確的管製主體結構；另一方麵，管製者在依法管製的過程中，其管製行為必須同時受到有效的監督和製約，其目的是為了保證管製者依法執行和履行其管製權利和義務，避免其行政違法犯罪行為（越權、不作為、濫用權力、執行不公、程序瑕疵、腐敗）侵害行政相對人的合法權益，損害公共利益。因此要進一步完善以聽證和信息披露為核心的行政程序法和強化司法審查的行政訴訟法，同時通過建立人大製度性的立法控製機製，調整目前政府行政權力過大的“行政軸心”結構。隻有這樣，才能進一步理順政府管製的多層委托代理關係，依法行政和依法管製才能落到實處。同理，證券市場政府管製製度的重構與完善包括證券市場政府管製主體和管製者的管製結構以及證券市場政府管製對象和管製結構的完善與再造兩方麵內容。
對被管製者的管製製度的重構與完善主要包含以下內容：
一、證券籌資管製製度的完善
我國現行的籌資管理製度（這裏主要指股票籌資管理製度，包括 IPO、增發和配股）是一種政府控製和審核下的“配額”管理製度。《證券法》規定我國股票發行製度由審批製轉為審核製，但額度控製的計劃管理仍是其有別於普通核準製的基本特征。我國的“額度”管理製度主要的特征為：（1）發行額度計劃分配。在“總量控製、限報家數”的原則下，由中央政府管製部門（證監會和計委）確定並下達年度股票發行額度，以控製股票市場供應的總量規模；（2）兩級審核的發行審核製。中央發行額度下達至省、自治區、直轄市、計劃單列市和中央企業主管部門，即由次一級部門尤其地方政府（計委、體改委或地方證管機構）掌握擬發行股票企業的初級選擇權和額度配置權。證監會擁有對發行申請的最終核準權。2000年，進一步改革了股票發行製度。廢除了原先的股票發行指標管理、行政推薦辦法，開始實行主承銷商、發行審核委員會審核、證監會核準的“通道”管理製度。如果說以前的“額度”管理是在條條大道通羅馬的前提下，限製車流量達到“配額”控製的目的，現在則是通過限製車道的數量而達到“配額”控製的目的。
由上可見，盡管我國股票籌資管製製度逐步趨向合理，但在本質上仍繼承了傳統計劃經濟的內核，具有諸多弊端和負麵作用：（1）行政色彩濃厚的“配額”製度影響了對股票供應的市場選擇，扭曲了優化資源配置這一市場基本功能。由於配額的限製，擁有最終核準權的政府難以實現眾多的申請發行者在質量與數量之間的均衡，出於平衡方方麵麵利益等“非市場因素”的種種考慮，導致了分配平均化或分配不公等種種問題。其結果是，是政府而不是市場機製決定股市的供應，這顯然導致資本配置效率的低下。（2）“圈錢行為”嚴重。在當前我國企業經營機製與效益狀況的製約下，發行配額成為一種稀缺資源，爭取發行配額演變為一種資金成本相對最低（至少許多企業和發起股東認為如此）的“圈錢行為”，這導致企業進行各種包裝、偽裝，騙取發行與上市資格。（3）配額稀缺性誘生大量的尋租行為和腐敗現象。（4）高昂信息成本的存在使得政府不可能掌握擬發行企業的所有信息，也不可能有效把握好股市供給量的適度規模，證券市場供需的非均衡成為這種行政管製下的常態。（5）股票的發行與上市具有很強的聯動關係，被允許發行即被允許上市，且上市的核準權亦歸屬證監會。交易所對於股票上市的審核形同虛設，削弱了自律管理的功效。
證券發行是證券市場興起與發展的基礎，完善證券籌資製度是保證證券市場健康發展和功能發揮的基本保障。相比較於成熟證券市場上的發行製度來講，在近期內我國仍缺乏實行發行注冊製的充分條件，因此，應當在現行的“實質性管理”的審核製度框架中，盡力提高發行管製的效率、專業化水平和透明度。
（一）適應經濟發展與產業結構調整的需要，改變發行企業的實質性條件要求
現行的企業發行實質性條件，除了業績方麵的要求外，還有一項資本規模的要求。以這一資本規模為標準，在二板市場沒有成立之前，隻有國內大中型企業才有可能獲得發行與上市資格。但從目前國內的實際情況看，中小型企業已成為我國經濟發展的新增長點。而針對不同的產業，其對於規模經濟的要求不同，與傳統資本密集型產業對資本規模的較高要求也不同，在已經到來的知識經濟體係中，對技術與人才的要求將提到一個前所未有的曆史高度。對於類似的企業，如果仍然用傳統的資本規模來約束其在證券市場上籌資的途徑，那麼不但無助於我國整個產業結構的調整與改善，也不利於新知識經濟體係的盡快成長。因此，根據現實情況的改變，調整對擬發行上市企業的實質性要求標準，就成為調整與完善發行製度的當務之急。
（二）體現證券市場的公正、公平原則，給予非國有企業以更多的直接融資機會
非國有經濟將逐漸成為經濟發展的主要的新增長點，給予非國有企業以同樣的待遇是我國市場經濟發展的必然要求。體現在資本市場中，就是籌資機會的均等。因此，適應這一經濟環境的變化要求，在發行製度改革中體現出平等競爭的特點，就成為製度改革的一個必然方向。
（三）減少審批部門的幹預程度，提高發行本身的市場化程度
首先，在加強“信譽主承銷商考評辦法”的基礎上，逐步消除主承銷商的“通道”限製。這一方麵使得承銷商能夠真正承擔承銷風險，有助於減少發行過程中過度包裝的行為，另一方麵能夠消除尋租機會，降低尋租成本。其次，讓市場供求自行決定發行上市的節奏。在一個良好的市場秩序下，市場自身的供求力量就可以起到平衡市場的作用，管製部門沒有必要，也不應該決定市場發行的節奏。由於政府控製發行節奏而造成的二級市場的大幅波動就是其弊端之一。再次，發行價格的確定應進一步市場化，拉開不同企業發行價格的差距，使得發行價格真正體現其市場投資價值，體現出資源配置的市場功能。
（四）提高整個審批過程的透明度
1999年，中國證監會發布了《中國證券監督管理委員會股票發行審核委員會條例》，就審核委員會的組成、職責、權利與義務，以及工作程序作出了詳細規定。為了體現審核委員會的專業性與社會性，發審委員會由證監會的專業人員與所聘請的證監會以外的有關專家及社會知名人士組成。除當然委員外，其他委員身份將處於保密狀態。發審委委員不得在發審委委員會議以外的場合公開其發審委員身份，不得以發審委委員的名義參加證監會以外的部門、單位組織的活動，不得泄露發審委委員名單。此舉在一定程度上增加了審批的公正性，減少了尋租的機會。但整個審批程序對公眾而言，仍然是“黑箱”操作，隻不過是加大了發行者與承銷商“俘獲”審批者的難度。正如美國法學家路易斯在《他人的金錢》中指出：“公開製度作為現代社會與產業弊病的矯正政策而被推崇”，“太陽是最有效的防腐劑，燈光是最有效的警察”，而“黑箱”作業不可避免地會導致低效率與腐敗行為。因而，隻有在保持較高透明度的情況下，才有可能從根本上杜絕某些腐敗行為，保證證券市場的健康發展，提高證券市場效率。為此，在審批過程中可以引入聽證製度，將整個審批過程置於社會公眾的監督之下，尤其是發揮新聞機構的監督作用，從而提高審批程序的透明度以及審批的公正性。
（五）建立權力與責任的相約束機製
將市場機製引入政治決策體製，建立權力與責任的相約束機製，力圖建立一個充分競爭的、自由、公平的“公共選擇製度”。“實質性管理”實質上是以政府的信譽為投資者提供了擔保。在此前提下，如果是由於審批人員的判斷能力或疏於職守甚至是尋租而導致不具有發行上市資格的企業獲得了進入證券市場的機會，則審批機構及其相應的工作人員應承擔起相應責任，受到相應的懲處。因此，根據權力與責任對等的原則，在賦予審批機構一定權力的同時，也應賦予其相應的責任，建立權力與責任的相互約束機製，增加審批人員的尋租成本，提高其工作責任感。
二、證券投資管製製度的完善
（一）對基金投資管製製度的完善
1.加大懲罰力度是基金管製的關鍵。證券投資基金在運行中會存在違規行為，如內幕交易，對倒股票，欺詐顧客。這些違規行為將會為基金管理者帶來超額收益。從經濟學的角度看，理性的基金管理人對違規與不違規行為的選擇要取決於不違規時和違規時的成本和收益差異。在違規利益的驅動下，基金管理人存在著違規操作的傾向。而對基金的管製則會減少對違規超額利益的期望。
為簡化討論，我們設定基金管製博弈模型中的參與人為基金管製人和基金管理人兩方。這裏假定基金管理人和基金管製人都符合經濟學中的理性人假設，也就是說，兩者都在行為管製博弈中追求自身效用最大化，如表8-1所示。
基金管理人接受基金投資者委托從事基金資產管理和運作，其效用函數包括基金資產規模（S）、基金收益（包括合法收益和操縱股價等非法收益）（E）和基金管理人的聲譽（R），用公式表示為：
Ue=Ue（S，E，R）
其中：
dUe/dS&；；gt；0；dUe/dE&；；gt；0；dUe/dR&；；gt；0
假定基金管製人忠實地為基金投資市場服務，以保護投資者利益和維護基金投資市場穩定為目標。基金管製人在製定政策、執行管製政策時都是圍繞這一目標展開，沒有瀆職行為。基金管製人的效用函數為：
Ug=Us（DE，ST）
其中：
dUg/dDE&；；gt；0；dUg/dST&；；gt；0
其中，DE代表基金投資者被保護程度；ST代表基金投資市場規範程度。基金投資者被保護程度越高，投資者投資於基金市場的資金越多。L表示基金管理人違規操作受到處罰的損失，F表示基金管理人違規操作時基金管製人檢查時的效用。假定基金管製人檢查時在成本C和基金管理人違規操作時的收益e不變且均為正。基金管理人出現違規操作的概率是 a，基金管製人檢查的概率是 b。那麼，由納什均衡解可以得出：
這表明，當處罰力度加大後，基金管理人選擇違規操作的概率會下降，基金管製人選擇檢查行動的概率也會下降。因為在違規操作收益 e 不變的情況下，L的增加意味著基金管理人違規操作被處罰的效用損失加大，從而降低基金管理人的期望收益，從而導致違規操作的誘惑力降低。在這種情況下，基金管製人預期基金管理人選擇違規行為的概率下降，進行選擇檢查行動的概率也將下降。因此，在基金管製過程中，加大對違規操作的懲罰力度將有助於基金管理人與基金管製人之間的博弈均衡向帕累托最優狀態改善。
2.管製的重點是中小基金管理公司。假定基金管製人的管製成本 C及管製效用 F、基金管理人違規操作被處罰的損失 L保持不變，由納什均衡解可以得到：
即：
也就是說，當基金管理人違規收益 e增大時，基金管製人實施檢查的概率 b比基金管理人違規操作概率 a大。這表明，規模越大的基金管理公司選擇違規操作的可能性越小，而規模越小的基金管理公司選擇違規操作的可能性越大。因為基金管理公司的規模越大，違規收益 e也越大；而違規收益 e越大，基金管製人實施檢查的概率要比基金管理人違規操作的概率來得大。因此，對於基金管製，應當選擇中小基金管理公司作為重點。同時，為了最大限度降低基金行業違規操作的概率，基金管製部門應當有意識地培養一批規模比較大的基金管理公司，使它們自己監督自己，從而提高整個行業的規範化運作水平。
3.提高基金信息披露的完整性和有效性。做到既要盡量全麵地披露所有內容，又要做到重點相對突出，讓投資者對基金了解得更直觀。本書認為有兩個途徑：一是在主流媒體刊登信息披露的重點摘要，如基金經營業績、基金經理工作報告、基金的投資組合等，這個摘要要限製在一定篇幅內，需要在字號、行距方麵作強製性規定，讓投資者閱讀起來更醒目；二是在基金公司網站刊登全麵、詳細的信息披露公告，以供專業人士查看。
4.提高信息披露的透明度。目前開放式基金的信息披露規則大多參照封閉式基金的現存做法，這是其缺乏透明度的最重要原因。針對封閉式基金信息披露的既有缺陷，開放式基金有必要率先改進：一是在披露季度投資組合時，應同時公布個股的持有市值和持有股數；二是將現金持有情況和債券持有情況分開公布，讓投資者充分了解基金資產的流動性；三是半年報告和年度報告應該披露每隻個股在報告期內的買賣情況和持有量變動情況；四是一旦基金組合中有問題股出現，應及時公告問題股的持倉情況，以便投資者及時做出決策。
5.提高所披露的及時性。提高所披露的及時性就是要縮短信息披露的間隔，從而使信息有效、可用。建議：一要縮短年報、半年報的時限要求，將年報和半年報披露時間要求縮短一個月，即在會計年度結束後，基金要在 60 日內披露年度報告，在半年度結束後的30日內披露半年度報告；二要提倡用圖表等更直觀的形式披露信息，醒目地標出基金的收益示意圖、基金的淨值表現圖以及與基金基準價值的比較圖，以利於市場對基金的理財能力做出比較客觀的評判；三要出台信息披露範本，使基金信息披露標準化。主要是內容的格式、數據統計口徑要力求統一。
6.盡快出台不同種類基金的信息披露準則。要根據不同種類的基金，特別是投資對象不同的基金，設計不同的披露準則。應要求基金必須圍繞基金契約或基金章程及招募說明書等基金設立時的承諾，有重點、有目的地披露有關信息，內容應涵蓋所有會影響基金資產價值的事項。
（二）對QFII管製製度的完善
1.加強管製 QFII背後客戶。促進 QFII發展並非管製部門的單一目標，進一步完善法規，提高管製質量也是管製部門追求的重要目標。現有《合格境外機構投資者境內證券投資管理暫行辦法》中的第17 條“合格投資者應當委托托管人，在證券登記結算機構代其申請開立一個證券賬戶”。可被重新規定為“合格投資者可以在證券登記結算機構開立證券賬戶。證券登記結算機構可以為合格投資者開立實名賬戶，也可為其或其委托的代理人開立名義持有人賬戶。名義持有人應當將其代理的實際投資者或基金的名稱、注冊地、資產配置、證券投資明細於每個季度結束後的八個工作日內，報告中國證監會和證券交易所。”
2.完善信息披露的管製機製。應要求 QFII在月度和年度報告中披露買賣證券的詳細情況，且月報和年報均應向證券交易所報告，並通過交易所的市場網絡對外發布。對沒有真實申報的外資，規定具體的處罰方式。同時，境外投資者履行信息披露義務時，應當合並計算其持有的同一上市公司的境內上市股和境外上市股，並遵守信息披露的有關的法律法規。由於以往管製部門對 QFII背後的實際投資人情況並無了解，其相關管製措施難以實施，在信息更為全麵的情況下，管製也會更加有的放矢。
3.克服管製的地域性局限，構建 QFII境內證券投資的跨境管製製度。《證券法》對管製機構處理跨境違規包括內幕交易行為的權力和有關問題都缺乏規定。另外，在對 QFII管製的操作細節上有一點值得注意。《證券法》第184條規定：操縱股市將涉及刑事責任，中國目前對於法人違法時，除處罰行為人外，亦對法人負責人處以刑罰。為遏製外資不法操縱股市行情的行為，建議在 QFII申請表或申報表上增列投資下單負責人或外資負責人的姓名。一旦主管機關發現有不法情況，如涉及刑事責任者，可考慮以該負責人為執行刑罰的對象。