“九一八事變”後，蔣介石和國民政府麵臨著強烈的對日作戰的呼籲，但這個決心卻遲遲難下。當時中日雙方綜合國力的對比相當懸殊，1937年日本工業總產值為60億美元，中國僅13.6億美元。日本國民經濟總產值的80%是工業產值，中國的比重僅為10%。日本鋼的年產量為635萬噸，中國僅為55.6萬噸。
僅就軍備而言，日本軍事工業發達，所有重型武器都能大規模生產，擁有飛機2625架、艦艇77.1萬噸。中國隻能生產輕武器和小口徑火炮，作戰飛機隻有301架，艦艇5.9萬噸。雙方在軍隊素質和組織方麵差距更大，中國士兵普遍缺乏訓練，很多人沒見過飛機和坦克。因此日軍頭目敢於揚言：“中國之事隻要三個月就可以解決。”
以當時中國的實力，麵對日軍那樣凶狠狡詐的對手不可能有什麼錦囊妙計。南京政府的政策是盡量避免與日本的武力對抗，堅持從外交渠道積極努力，力爭國際力量對日本侵略行徑的譴責和抵抗。蔣介石在日記中提出以“和日掩護外交，以交通掩護軍事，以實業掩護經濟，以教育掩護國防”，實行韜光養晦。
從熱河抗戰、長城抗戰起，南京政府的基本國策是“一麵抵抗，一麵交涉”。1935年11月，國民黨第五次全國代表大會召開，蔣介石提出對日決策的基準是：“和平未到絕望時期，決不放棄和平；犧牲未到最後關頭，亦不輕言犧牲。”到華北危機時，南京政府的態度日漸強硬，在對日談判中開始采取針鋒相對的做法。
隨著戰爭的逐步逼近，南京政府實行統製經濟的意向和措施逐漸強化，力圖以計劃推動經濟的發展。政府財政增加軍事開支，對中國特產而世界急需的鎢、銻、錫等與軍事工業直接相關的特種礦產品實行統購統銷，以解決軍火及工業建設中設備進口所需資金問題。主管財政的孔祥熙實行了一係列行之有效的措施，建立了預算製度，各省將公款一律交國庫儲存，各級機關的支出須提出預算經核準後實行，大大增加了國家的收入。戰爭爆發的1937年，國民政府的財政收支情況已經相當不錯。
1937年之前，中國從十幾個國家購買過軍火，無形之中使中國成了“萬國兵器展覽館”。國內多數兵工廠的產品都需要進口原材料才能保證生產，各廠產品標準也各不相同，全國各部隊武器零件彈藥各色各樣。據戰前的一項估計，如果對日開戰，每月步機槍彈消耗量即達7億發，這樣驚人的用量勢必要靠國外大量進口。
青年時代，蔣介石即主張中國向德國學習，認為應把俾斯麥的“鐵血政策”作為實現國家統一的指導原則。“一戰”後德國東山再起，再次占據了軍火輸華第一的位置。1936年2月，中德簽訂借款合同，規定德國向中方提供1億馬克的信用貸款，用於中方在德購買軍火及機械設備，而中方以生絲、豬鬃、鎢、銻等農礦品償付。
德國幫助中國建立起現代國防工業，並將現代軍事思想引進中國，有效地提升了中國軍隊的戰力，為日後持久抗戰打下了軍事基礎。到戰前，政府建立起了以德國新式裝備為核心的20到30個師，聘請德國顧問協助訓練部隊，並以100個師的地方部隊作為外圍。蔣介石的構想是在1939年以前，用德式裝備裝備80個師。
在具體措施上，南京政府公布兵役法，實行征兵製度；中學以上畢業生都要接受軍事訓練；在各省修建公路，完成了浙贛、粵漢鐵路兩條戰略大動脈；規劃建築江防海防各要塞；分頭遊說美、英、蘇等大國，爭取外交支持。1936年底，陳誠稱：“抗日戰爭越晚爆發對中國就越有利，如遲兩年爆發，則我方可以完全掌握主動局麵。”