淺析高起點編製功能區土地規劃的特點
公共管理
作者：謝貽新 賴雪梅 羅偉玲
【摘要】 功能片區土地利用總體規劃是經國家批準以探索“城鄉統籌與土地管理製度創新”的試點類項目，需要統籌三規合一、創新土地政策、先行先試摸索經驗，規劃的編製。作為體製創新的先行區，中新知識城開展功能片區土地利用總體規劃編製，該規劃取得了較好成效，本論文就從幾個方麵論述該項目的特點。
【關鍵詞】 中新知識城 功能區土地規劃 創新管理 統籌發展
為全麵實施節約用地、集約發展、精明增長的新型城市化發展戰略，促進城鄉統籌發展，廣州市組織編製《廣州市城鄉統籌土地管理製度創新試點方案》，並於2012年8月經國土資源部批複實施（《國土資源部關於廣州市城鄉統籌土地管理製度創新試點方案的複函（國土資函〔2012〕635號）》），方案提出創新土地利用規劃編製和審批機製。
蘿崗區中新知識城功能片區定位於以創新功能為主導的中國—東盟自由貿易區合作典範、國家戰略性新興產業基地、珠三角產業升級的新引擎、體製創新先行區、廣州都會區的先進生產服務中心。作為體製創新的先行區，中新知識城開展功能片區土地利用總體規劃編製，該規劃成果在突破現有政策框架、創新土地管理製度、協調優化新城開發建設方麵取得了較好成效，該規劃成果編製基於高起點，在促進中新知識城實現跨越式發展的同時，規劃成果在編製思想、方法與內容方麵也實現了新跨越。項目特點主要有以下幾點。
一、依托試點政策，先行先試摸索經驗
功能片區土地利用總體規劃是經國家批準以探索“城鄉統籌與土地管理製度創新”的試點類項目，需要統籌三規合一、創新土地政策、先行先試摸索經驗，規劃的編製，為全麵推進新型城市化發展和“三規合一”工作提供了土地利用總體規劃調整方麵及時、重大的支持。加強與廣州市“三規合一”及城市生態用地差別化管理、城市更新改造、劃定建設用地擴展邊界與管理區域、建設美麗村莊等城鄉統籌土地管理製度創新試點相關工作的銜接，加快推進土地管理的規範化、信息化和精細化。
蘿崗區是廣東省建設國家中心城市重點區域，也是國家產業轉型試驗區，而中新知識城功能片區作為中國與新加坡合作建設區、起點高、潛力大、思路新、需要創新土地規劃編製方式。蘿崗區以土地規劃統籌全區用地，由土地規劃直接銜接城市規劃、控製性詳細規劃、土地整治規劃、村莊布點規劃、水利等各類規劃，統籌用地規模、優化空間布局，提高集約利用程度，構建良好生態環境和景觀。功能片區設置後，市、區、鎮三級土地利用總體規劃轉變為市、功能片區兩級土地利用總體規劃，並賦予了廣州市對功能片區土地利用總體規劃的審批權限，功能片區在規劃和協調區域土地利用方麵將站在更高的著眼點，綜合協調土地利用及城市建設、經濟社會問題，為資源的有效利用和區域的持續發展創造了有利條件。
該規劃根據試點政策，創新了建設用地管理方式，結合城市生態用地差別化管理規定，優化處理了大量城區內部低效閑置用地、河湧道路兩側用地、已批未建地，做到不放過一平米可挖掘潛力，最大限度騰挪建設用地規模。在項目用地方麵，采用用地預審及產業用地標準核實部分項目用地，為本區域爭取最大發展空間。
針對中新知識城建設起點高、用地布局頻繁修改、政策多次變動的問題，我們創新工作方式，結合GIS開發係統工具，較好地解決了頻繁調整布局且要求調整後一至兩天內提交上報成果的難題，並通過加強與主管部門的協調溝通，加強政策把握力度，提高了成果質量。
該成果是廣州市第一個通過專家論證、第一批通過廣州市土地管理委員會的審查、第一個上報省廳會審、第一批通過審批的成果，各階段工作均得到了主管部門和評審專家的一致肯定，為廣州市其他功能片區規劃編製以及規劃評估修訂工作積累了豐富的經驗。
二、解決用地難題，創新用地管理方式
通過該規劃的編製，一次性解決部分項目用地不符合土地利用總體規劃的困境，優化建設用地布局，統籌安排城鄉建設用地、基本農田保護區和生態用地的空間布局。該規劃通過與“三規合一”等規劃的協調銜接，根據各類重點項目用地性質、用地規模、選址位置等條件，按照“有保有壓”的原則，在各項調控指標控製範圍內安排各類用地，形成合理有序高效的用地布局。
中新知識城作為廣州市東擴和構建大廣州新型城市化新城區的重要載體，區域建設需加強生態環境保護，改善區域生態景觀，優化國土空間格局，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀徑，加強生態文明建設。根據功能片區土地利用特點和資源環境承載容量，分析土地利用潛力。采取空間數據與屬性數據分析相結合、定性與定量分析相結合等方法，調查分析建設用地的結構潛力、強度潛力、管理潛力和擴展潛力，在擴展挖潛和低效用地處理分析的基礎上，重點加強與城市生態文明建設、土地整理複墾、“三舊”改造、城鄉增減掛鉤、新農村建設與美麗鄉村建設等相關規劃的銜接，創新建設用地潛力挖掘方式，多途徑解決建設用地供給不足的問題。並在土地利用潛力與土地供需分析的基礎上，通過明確功能片區各區域發展目標，分析土地利用的區域差異性，確定各區域土地利用方向。通過對土地利用結構、人均用地、用地強度和效益等土地利用情況，結合區域經濟社會發展及產業結構變化趨勢、資源環境容量、基礎設施建設規模等的情況的分析，明確各區域主導用途，提出各區域土地利用方向。