對於行政單位內部控製流程設計的思考
公共管理
作者：梁秀媚
【摘要】 2014年正式實施的《行政事業單位內部控製規範（試行）》，是財政部頒布的關於我國行政事業單位建立健全內部控製製度的綱領性文件，經過一年多的實踐，行政單位內部控製建設與實施慢於預期。本文結合當前行政單位內部控製建設與實施的困局，對於行政單位內部控製流程設計在內部控製體係建設的組織形式、內部控製建立、內部控製實施及內部控製的評價與審計四方麵進行了深入思考。
【關鍵詞】 行政單位 內部控製 流程 設計
一、行政單位內部控製的重要意義
《行政事業單位內部控製規範（試行）》（以下簡稱《規範》）是財政部頒布的關於我國行政事業單位建立健全內部控製製度的綱領性文件，這一製度開創了我國行政事業單位內部控製建設的新局麵，結束了長期以來我國行政事業單位內部控製建設無章可循、無法可依的被動局麵。行政單位內部控製作為內部治理的基本要素，是政府部門管理製度的重要組成部分，是行政單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規範的過程，對提高行政單位管理服務水平和風險防範能力有著極為重要的意義。
二、當前行政單位內部控製建設與實施的困局
根據財政部要求，2014年起《規範》正式施行，但經過一年多的實踐，行政單位內部控製建設與實施普遍緩慢於事業單位內部控製工作的開展，究其原因，《規範》沒有能夠全麵考慮行政單位自身特點，實際內部控製建設與實施工作存在困局。
1、內部控製建設遲緩
（1）內控職能部門不能有效落實
《規範》要求行政單位應確定內部控製職能部門或牽頭部門，並建立單位內部各部門在內部控製中的溝通協調和聯動機製。按照《規範》要求，由於涉及較多財務管理內容，財務部門較為適宜作為內控職能部門。但實際上，在近年來不斷提倡“小機關、大基層”，“不斷提高部門職能”的大環境下，越來越少行政單位單獨設置財務部門，財務主要工作一般由單位會計人員完成。在這種情況下，會計人員往往一崗多職，崗位設置已不符合崗位間不相容的要求，不能發揮《規範》要求的牽頭、溝通與聯動職能。
（2）《規範》控製內容不全麵，無法引起所有人員的“共鳴”
與《企業內部控製規範》的緊密相聯係企業各方麵活動不同，行政單位的《規範》僅要求對經濟活動的風險進行防範和管控。《規範》在業務層麵僅規定了六種控製，隻占實際行政活動的一小部分，且大都隻與財務工作相關，使得單位人員認為《規範》隻是少數人的事情，不能引起所有人員甚至是領導真正的重視。
（3）《規範》風險評估工作不易操作
《規範》的要求可能存在與現時本單位規章製度不相符的情況，在建設內部控製前，要理順各種監管模式，比照新舊規範的不同，由於《規範》沒有明確提出各個活動中的主要風險，不同單位、不同角度在風險評估中形成的結果將會不同，會出現“誰嚴格評估、誰難通過評價”的情況，各單位間易形成互相觀望的心態，風險評估不易操作。
2、內部控製實施不順暢
為達到《規範》要求的目標，在實施內部控製時的角色設置與工作流程至關重要。行政單位目前均存在人員編製和崗位減少的情況，每個部門均感覺人手不足，這給崗位間不相容、輪崗等機製的實施帶來困難，從而不能有效設計內部控製流程。
3、內部控製評價與審計職責不明確、定位不合理
（1）內部控製自我評價不易開展
由於《規範》要求內部監督要與內部控製的建立和實施保持相對獨立，財務部門不能實施自我評價，應設置比較獨立的崗位進行監督與評價。現時行政單位一般沒有設置內審崗位，紀檢崗位又不具備相關專業知識，同時《規範》沒有附上自我評價的範本，行政單位普遍存在人員不足、標準不清的問題，難以有效開展自我評價工作。
（2）內部控製外部監管審計定位不合理
《規範》要求各地財政部門為行政單位內部控製的外部監督部門，實際工作中，一個單位很多財務決策均與財政部門相關，財政部門的監管頗有“自己審自己”的意味，效果可想而知。同時，《規範》中安排各地審計機關為行政單位內部控製的外部審計部門，實際工作中，審計部門進行的審計業務不會涉及每個行政單位，無法全麵進行行政單位內部控製建立與實施的審計工作。外部監管審計的不足，很容易造成單位內部控製製度流於形式。