依法行政在鄉鎮延伸存在的問題與對策
政府與公共管理
作者：張宏達
摘要：黨的十七大報告強調推進依法行政，而推進依法行政，建設法製政府，落實國務院《全麵推進依法行政實施綱要》，各級政府要從“立黨為公、執法為民”的高度，充分認識全麵推進依法行政的必要性和緊迫性，重點在基層，難點在基層。筆者以“黨的群眾路線教育實踐活動”為契機，深入鄉鎮基層實踐，通過對鄉鎮基層政府依法行政麵臨的問題進行分析並提出對策，希望對社會主義新農村建設，創造和諧社會，實現中華民族的偉大複興夢想，能有所助益。
關鍵詞：依法行政 鄉鎮 延伸 存在的問題 對策
落實國務院《全麵推進依法行政實施綱要》，推進依法行政，重點在鄉鎮，難點也在鄉鎮，鄉鎮人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對推進依法治國方略的實施具有十分重要的意義。鄉鎮人民政府是我國政權體係中最基層的政權單位，是依法管理、依法行政的前沿陣地，關係到人民群眾的切身利益。為了使依法行政在鄉鎮政府延伸並順利展開，筆者以“黨的群眾路線教育實踐活動”為契機，深入基層，進行調研，就鄉鎮推進依法行政存在的問題及對策進行探討，希望能為鄉鎮人民政府科學的依法行政推廣借鑒。
1.鄉鎮推進依法行政存在的問題
當前鄉鎮推進依法行政存在的問題很多，筆者用半年時間走訪調研了兩個地級市轄四個縣區涉及到的三十個鄉鎮。總結認為依法行政在鄉鎮延伸推進存在的問題主要有六個方麵。
1.1法律製度不夠完善，鄉鎮政府依法行政法律依據不足
鄉鎮政府作為國家省、縣、鄉三級行政體製中在農村中最基層國家行政機關，其行政行為的依據應當都來自於法律法規。目前，在很大程度上，由於相關的法律製度的不完善、不健全，使得鄉鎮政府難以依法行政。據業內人士在CGRS全文數據庫上（1949-2002）搜索涉農法律法規多達14664篇，涉及“鄉鎮”就有4006篇。涉農法律除了少量的是全國人大及其常委會製定的法律和國務院製定的行政法規外，大多數是國務院各部門規章和地方性法規，其中尤以部門規章為多。絕大多數法律規定基層行政執法主體是縣級人民政府及其組成部門，鄉鎮政府不具備合法的執法主體資格，但實際工作中絕大部分卻是鄉鎮政府代勞。如《人口計劃生育法》第六條規定：縣級以上地方各級人民政府計劃生育行政部門負責本行政區域內的計劃生育工作和計劃生育有關人口工作。鄉鎮人民政府隻能按《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條第七款“辦理上級人民政府交辦的其他事項”而配合工作。但在實際工作中，以上工作基本上成了鄉鎮政府的主要中心工作，配角成了主角，主角不見了影子，鄉鎮政府淪為事實的執法主體了。縣政府對計劃生育工作隻是對鄉鎮考核了事，對計劃外生育的處罰也是鄉鎮政府幹部口頭說了算，處罰也是靠鄉鎮幹部具體執行，很大程度上不得不說滋生了計劃外生育和腐敗之風。
1.2我國法律對鄉鎮政府行政立法滯後
從上位法對鄉鎮立法情況看：我國法律對鄉鎮政府行政的立法，隻是在原則上做出鄉鎮政府行政執法職能的規定，沒有實施細則，缺乏對諸多實際工作的規範性指導。盡管我國相關行政事務的法律眾多，然而賦予鄉鎮行政機關執法權卻是屈指可數。總之，國家立法的高度原則性和抽象性已不能滿足鄉鎮政府具體而全麵依法行政的要求，許多行政領域由於不具有主體資格，致使鄉鎮行政機關的工作很難展開。
1.3鄉鎮行政體製方麵存在缺陷
在行政管理和行政執法體製中，黨政不分，政事不分的現象在基層普遍存在。比如鄉鎮政府的法定代表人是鄉鎮長，但鄉鎮裏大的事情決策基本是黨委拍板決定，而黨委又往往不承擔行政責任，出了問題由鄉鎮政府承擔，責權不一致，給依法行政帶來很多問題。