除了鐵路和海運的合作之外，英國新任大使薩道義和曹躍談的最多的就是西藏和英屬印度支那（緬甸、老撾、柬埔寨）的問題，英國希望中國能夠將西藏交給英國人來看管——就像其他藩國一樣。
這不可能！
曹躍立即嚴詞拒絕，他明確告訴薩道義，西藏和印度支那不一樣，英國人用武力征服的這些地方，是清國的藩國不假，可是西藏不是藩國。西藏是大清帝國無須懷疑的領土之一，是大清帝國的固有領土，自古以來西藏都是中國的特區。從康熙年間西藏向中央政府納臣開始，西藏的聖僧喇嘛必須由中央政府來承認，西藏的土司也必須完全聽從中央政府的領導——所以從這一點來說，西藏和英屬印度支的那貢榜王國（緬甸）、寮國（老撾）、金邊王國（柬埔寨）、沙阿王國（尼泊爾）等國家在從屬意義上完全不同。
薩道義對於中國的藩國政策並不認可，在他看來，西藏應該和寮國等國一樣是一個獨立的國家，英國入侵這些國家盡管冒犯了中國，卻沒有涉及到中國的領土。
曹躍則明確表示，對於中南半島上曾經的中國藩國，在清政府虛弱的時候，英國人強占為殖民地，清政府不打算追究了，也不打算和當地的反英國民族獨立武裝有任何瓜葛，並且承認英國在中南半島上的領導地位，以此來換取英國承認中國對西藏合法統治。
薩道義考慮之後，向英國首相貝爾福發電，在英國議會討論之後，認為既然英國無法竊取西藏，不如鞏固英國在中南報道的領導，並且換取中國清政府的信任。
隨後，薩道義正式向中國表態，英國政府承認西藏屬於中國領土。
在正式解決了西藏問題之後，曹躍也開始重新考慮中國省份的劃分。
中國有一些地方迄今為止使用的依舊是土司製度，土司製度給與了邊疆當地貴族特權，讓貴族代替中央對偏遠省份進行統治，然而給與部分貴族特權的方式，會使得一部分貴族逐漸擁有獨立的條件。尤其是在十九世紀末開始，各種民族運動不斷興起，部分少數民族貴族則希望成立本民族國家。以俄國人支持的畏兀兒人不斷鬥爭，希望建立**********斯坦帝國，在經過了康熙滅大小和卓和左宗棠平新疆之後，中央政府才逐漸地控製住了新疆。
但這種少數民族貴族高度自治的土司統治製度給不少列強空子可用，如果少數民族貴族持續受到列強的引誘，又會發生邊疆騷亂和叛亂戰爭。
所以在與薩道義會談期間，曹躍立即著令理藩院，準備在西藏、蒙古等地建省，按照曹躍的設想，青藏地區將建立西康省、西藏省、南藏省和青海省，而蒙古地區將劃分更多，分別是綏遠省、熱河省、察哈爾省、寧夏省、唐努烏梁海省、東蒙古省、西蒙古省、嶺北省。
在軍機處經過一番討論之後，曹躍以強硬態度要求所有人必須支持邊疆建省的問題，中國不允許出現地區少數民族自治政府，少數邊疆民族可以成為政府工作人員，但絕不能出現一個獨立地區政府。
盡管有很多人反對曹躍的舉措，認為他小題大做，可是大家還是被曹躍的堅決態度所震懾住了，最終光緒皇帝批準，邊疆地區建設省份，新增十二個省。
理藩院立即將信函快馬加鞭送到青藏地區與蒙古地區，曹躍提出省長將由各地土司王爺擔任，但是隻有中央才有權任命各省省長，且省長之位不能傳子，最長十年最短三年必須一換，實現名譽上的地區改省製度，完成帝國的統一和中央的進一步集權。
如果不是英國人覬覦西藏地區，曹躍並不會這麼急切地進行土司地區改省治。土司地區的民生製度與內地地主士紳統治方式有著極大的不同，以西藏土司為例，西藏有大小土司三百多人，而奴隸更是不計其數，土司製度一直以來都是清朝統治西藏以及西南等地的最有效方法，貿然改省會導致許多土司心懷不滿，從而引發更大的麻煩。
可是英國人的野心嚇了曹躍一條，他立即提出改省計劃，改省之後大清國擁有了三十四個省和一個直轄州（海州，即現在連雲港）。
9月13日，中央政府激烈的土司改省終於惹來了麻煩，西藏旺達土司因不滿西藏改省製度，在英國印度總督的唆使下，起兵發動叛變宣布獨立。
藏區副都統措樂達宗率領藏軍平叛，但不敵旺達的叛軍，措樂達宗兵敗被殺，其下屬立即向四川和青海求救。