我國采煤塌陷地治理研究
管理世界
作者：孫貴尚 李建中
【摘要】 采煤沉陷不僅僅導致土地塌陷，還引發礦區生態環境破壞、地下水失衡、道路建築等基礎設施毀壞，製約經濟社會可持續發展，甚至會引發一係列社會問題。采煤沉陷地的治理是個係統工程，需要摸清底數，分清責任；加強部門協調；成立省級專門治理機構；分類指導；梳理整合相關政策；先行試點。
【關鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我國采煤塌陷總體情況
截至2013年底，我國共有煤炭礦山約1.5萬個，累計礦山麵積3600萬公頃，采煤形成采空區麵積約70萬公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬公頃。我國采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開采區平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發礦區生態環境破壞、地下水失衡、道路建築等基礎設施毀壞，製約經濟社會可持續發展，甚至會引發一係列社會問題。
二、采煤塌陷區治理工作逐步開展
自2001年起，國土資源部、財政部啟動了礦山地質環境治理工作，在上繳中央財政的探礦權、采礦權使用費和價款中安排專項資金，開展全國礦山地質環境治理。截至2013年，中央財政投入煤炭礦山地質環境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質環境治理項目545個，其中多數項目治理工作涉及采煤塌陷區治理，累計完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理麵積約16萬公頃。通過礦山地質環境治理項目的實施，消除或減輕了采煤塌陷對礦區居民的危害，改善了礦區的生態環境，提高了土地綜合利用價值，取得了預期的環境、社會和經濟效益。
三、采煤塌陷區治理存在的問題
1、體製機製不協調
（1）尚未建立國家、部委、省市協調統一的專門機構。采煤塌陷區治理涉及國土、能源、財政、稅務、農業、林業、環保、水利、建築等多個行業部門，僅國土係統就涉及地質環境、耕地保護等多個部門，目前從國家到地方還沒有協調統一的管理機構，影響了采煤塌陷區治理工作的開展。
（2）《礦山地質環境保護與恢複治理方案》和《土地複墾方案》在內容上有較多的重疊。這兩個方案的編製內容雖然各有側重，但重疊內容較多，若在平原礦區前者基本包括後者，造成重複和多頭管理，給礦山企業增加較大負擔。
（3）治理實施的組織模式單一，市場化運作不足。政策規定企業為實施主體，但實際政府組織、實施較多，企業實施較少，市場化經營更少，責權利未體現，治理積極性不高，造成國家、地方政府以及礦山企業雖然出資較多，農民利益暫時得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相關稅費征收存在困難
（1）保證金征收難度大。根據國土資源部第44號令和《土地複墾條例》及其實施辦法規定，礦山企業既要交納保證金，又要預存土地複墾費用。由於受市場行情的影響，礦山企業尤其是煤炭企業效益出現滑坡，部分企業甚至出現虧損，在此情況下，礦山企業對交納保證金出現觀望、抵觸心理，導致保證金征收難度大。
（2）資源壓覆問題影響保證金收繳。多數省份以礦權麵積為主要影響因素征收保證金，由於城市建設的快速發展，已經壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對壓覆的礦產資源，礦山企業既不願辦理壓覆手續，變更礦區範圍，又以不開采該部分資源為借口，拒交保證金。
（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業繳納的保證金已達較高數額而不能使用，企業另外出資進行塌陷區治理有困難。根據國土資源部44號令和各省保證金《暫行辦法》規定，采礦權人擁有保證金的所有權，在其放棄治理或已完成治理但驗收不達標之前，政府隻有保證金的監管職責，不具有直接支配保證金的權利。由於煤礦企業生產周期比較長，一個采區地表開采穩定時間大約10年，一個企業的生產周期一般在30年以上，穩沉塌陷區治理周期長、繳納的保證金累計數額大。因此，部分企業常常以交納保證金即認為完成治理義務、以不具備治理條件為借口，推脫、延緩開展治理任務，甚至拒絕履行治理義務。