零基預算的理論與在我國的實踐
理論研究
作者：蒲冰怡
[摘要]對中國財政體製來說，實施零基預算的目的是克服傳統“基數加增長”的預算編製方式中的不足，使政府預算能一從合理性和可能性出發。從零基預算的理論和我國實施的背景出發，探討了零基預算在我國的適應性和存在的問題。
[關鍵詞]預算改革 零基預算 實踐效果
一、引言
零基預算起初是用於編製公司研究部門的預算，因為其評價體係客觀，效果顯著，不久即風靡全美國。到1982年，美國已經大約有18個州采用了零基預算編製法。目前世界上其它國家的零基預算體係也大致完成，從理論上製定出了一係列科學的預算定編、定額、定標準等的方法。在國內，無論是理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。但是在預算體製改革尚未成熟的中國，零基預算實施的效果值得探究。
二、零基預算的內容及在我國的實踐
（一）零基預算的內容
零基預算，即不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編製的預算。一般來說，零基預算貫穿五個步驟。第一，定義基本“決策單元”。決策單元是零基預算的基本構成，它可以是一個項目、一個機構下屬單位或一個工程。第二，建立項目的“決策包”。決策包描述了項目的活動和目標。第三，對決策包進行排序，即決策單位的管理者根據優先程度對決策包進行排序。第四，將排序進行合並。決策單位的管理者對決策包排序之後，還有部門管理者、預算機構和政府行政首腦也要對決策包進行逐級排序。第五，按優先順序配置資金。當所有的項目都按優先順序排列之後，決策者就開始給排列在最優先位置的項目分配資金。
（二）我國目前實行的零基預算的具體做法
從目前我國試行零基預算的情況來看，歸納起來有如下做法。第一，先確立目標及思路。堅持適度從緊的財政政策，量入為出，優先農業、教育、科學等重點支出。第二，摸清家底， 全麵清理財政供給對象。首先核實財政供給人員的人數進行核實。其次是清理以往年度支出，分析其形成的曆史原因，掌握支出項目的進度，促使其走向市場以減少財政負擔。第三，重新核定定額。其一是人員經費定額，其二是公用經費定額，對行政事業機構按級別、規模、職責範圍及工作量等分類製定標準，按相應類別標準及人員編製供給。第四，核定專項撥款。凡到期的項目該取消則取消， 經濟、社會效益不大的項目重新審核，保證重點在建項目資金及時足額到位。第五，在以上基礎上編製綜合預算， 實現綜合平衡。總支出預算中留出3—5% 作機動預備費， 預防重大突出事件發生。
（三）零基預算實施的效果
我國地方政府在實行零基預算的過程中存在很多問題和困難，這些問題和困難都使得零基預算在中國的實施沒有達到預期的效果。
首先， 我國地方政府的零基預算主要運用於專項經費， 人員經費和公用經費事實上是在零基預算的過程之外決定的。由於我國許多地方政府的財政狀況都屬於一種“吃飯財政”，每年的財政收入被首先用於保證人員經費和公用經費，能夠用於專項經費的數量就非常少了。
其次，地方政府采用零基預算的初衷是為了找到一種能夠在財力資源緊張的情況下有效配置資源的方法，但實際上財力的緊張反過來嚴重製約了零基預算的實施。因為， 在財力非常緊張的情況下， 如果嚴格實施零基預算， 絕大部分的專項經費都可能無法得到資助。一旦出現這種情況， 要繼續推進零基預算就會遇到非常大的阻力。所以， 財政部門最後隻好放棄零基預算， 轉而采用傳統的方式。