解析新《高等學校財務製度》
高校財務
作者：賈衛華
【摘 要】 為加強高等學校財務管理，防範財務風險，完善學校各項規章製度和財務管理製度，推行成本核算，實施績效考評，提高資金使用效益，2012年12月19日財政部頒布了新的《高等學校財務製度》，自2013年1月1日起施行。與原《高等學校財務製度》相比，新製度反映了近年來各項財政改革的成果，有許多重大變化令人關注。特別是首次在高等學校中引入成本費用概念和修正的權責發生製，是高等學校財務管理製度的一次突破，需要深入學習和做好相關貫徹落實工作。
【關鍵詞】 財務製度； 成本費用； 權責發生製
高等學校財務製度和會計製度的修訂自2009年啟動以來，受到廣大高校財務工作者的高度關注，也有部分學者專家全程參與了製度的修訂過程。新製度修訂什麼內容，如何修訂？怎樣既滿足國家公共財政管理與改革的需要，又能更好地促進高等教育事業發展，提高財務管理乃至大學管理水平？幾年來政策修訂主管部門做了大量的調研溝通，並兩次公開征求意見。2012年財政部繼發布《事業單位財務規則》後，同教育部聯合於2012年12月19日正式發布新的《高等學校財務製度》（以下簡稱《製度》），自2013年1月1日起正式施行。《高等學校會計製度》也將推出，使財務製度改革真正落實到操作層麵。本文通過對新舊《製度》對比分析，就這次製度主要變化內容和高等學校應做的必要的準備工作加以解讀。
一、修訂的必要性
原《製度》自1997年實施以來，對於規範高等學校的財務行為，加強財務管理，促進學校事業健康發展，發揮了積極的作用。但是，隨著不斷深入的公共財政體製和各項社會事業改革，原《製度》的很多方麵已經不能適應改革和發展的要求，與部門預算、國庫集中收付製度等財政改革相脫節。同時，按照依法理財、科學理財和民主理財的要求，財政部門大力推進科學化、精細化管理，強化“兩基”工作，在細化預算編製、加強預算執行、統籌使用結轉結餘資金、推進績效考評、加強財務監督等方麵，對高等學校財務管理提出了新的具體要求。這些改革要求和內容，已在《事業單位財務規則》中得以體現，新《製度》必須遵循。從高校自身看，近年來高等學校出現了較普遍的利用銀行貸款進行基本建設、收費是否科學合理等共性問題。隨著《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》的實施，高校、政府和社會各界對高校財務信息的質量和要求越來越高，高等學校內外環境都發生了深刻變化，高等學校財務管理的內涵逐步深化，內容大大擴展和細化。加強成本核算、績效預算等既是政府主管部門管理的需要，也是未來高校提高財務管理水平、完善體製的必由之路。這些都迫切需要對原製度進行修訂完善。新《製度》充分體現了財政和教育財務主管部門當前和今後一個時期“管好、用好教育經費，確保經費使用規範、安全、有效”的高等學校財務管理工作重點。
二、修訂的主要內容
新《製度》的修訂首先要遵循《事業單位財務規則》，其次要根據高校自身特點深化改革，豐富財務管理方式和手段，為將要發布的《高等學校會計製度》確定原則方向。
（一）總體變化
具體而言，新《製度》共14章76條，與原《製度》相比，第三章“單位預算管理”改為“預算管理”，第六章“結餘及其分配”改為“結轉和結餘管理”，增加第十章“成本費用”；條款從54條增加到76條，增加了22條，修改了49條，修訂前後完全相同僅5條。
此次在保持製度框架前提下，與原《製度》相比，新《製度》進一步明確了總會計師的職權職責；增加了收入上繳管理的有關規定；完善了結轉和結餘資金的管理製度；提高了固定資產標準並進行了合理分類；健全了資產處置和出租出借管理製度；嚴格控製高校對外投資；健全高校財務監督製度；將基本建設財務管理納入製度規範範圍，突出了新時期高校財務管理重點，囊括了近年財政改革的內容要求，突出了財政改革的新成果，並提出未來改革的方向性要求。其中強化預算管理、規範收入管理、規範支出管理、完善結轉和結餘資金管理、強化資產管理、增加負債風險防控、健全財務監督製度以及將基建財務納入規範範圍等方麵與新《事業單位財務規則》一致，對此已有許多詳細解讀，本文不再贅述。
（二）針對高等學校財務管理的行業特點進行的修訂
除上述修訂外，針對高等學校財務管理的行業特點，主要是修訂了製度的適用範圍、總會計師製度要求和引進修正的權責發生製。
製度的適用範圍是基於《高等教育法》中對高等學校的定義，刪除原《製度》第二條中“普通中等專業學校、技工學校、成人中等專業學校參照執行。企業事業組織、社會團體及其他社會組織舉辦的上述學校參照執行”改為“其他社會組織和個人舉辦的上述學校可以參照本製度執行”，將普通中等專業學校、技工學校、成人中等專業學校作為其他層次的辦學納入到了同時發布的《中小學財務製度》的規範範圍。
根據《教育規劃綱要》精神和《高等學校總會計師管理辦法》規定，總會計師按國家有關法律法規和規章製度的要求組織領導高校的財經管理和會計核算工作，參與學校重大財務、經濟事項的決策，對執行情況進行監督並承擔相應的領導和管理責任。此次新《製度》對上述要求予以調整，作出了明確規定。教育部已於2012年開展了首批試點，在部屬六所大學委派了總會計師。
此次修訂對高校財務管理日常工作影響最大，也是最重要的變化應該是引進修正的權責發生製。這一製度的引進將對高校財務理財觀念、管理和會計核算產生重大影響，下麵主要針對此變化試闡述之。
（三）引進修正的權責發生製的相關情況
1.背景