美國農業財政補貼政策及對我國農業發展的啟示
國際商務論壇
作者：郭瑋 張海風 苑連霞
所謂農業補貼，是指一國政府對本國農業的支持與保護政策體係，主要對農業生產、流通和貿易等進行的轉移支付。美國是當今世界最重要的農產品生產和貿易大國，農產品種類豐富，品質上乘。2013年美國農產品出口總額達創紀錄的1409億美元，約占全球1/6左右，這得益於美國能不斷調整農業補貼政策，並以農業法案為基礎，形成國內全方位、多層次的政策支持體係，對農業發揮巨大支撐作用。因此，研究美國先進做法，對於解決我國農業發展中的諸多問題，構建現代高效農業支持政策體係，無疑具積極的借鑒作用。
一、美國農業補貼政策的緣起及演進
美國於1933年出台第一部農業調整法，其後大約每隔5年即進行修訂調整，使之適應新的經濟社會環境，至今共出台16部法案。依據法案出台背景及主要目標內容，可將美國農業補貼政策分為三個階段：
第一階段（1933—1984年）：農業政策主旨以價格支持和供給管理為中心。第一次世界大戰之後，歐洲減少對美國農產品需求，經濟危機使局麵進一步惡化，美國農業收入銳減。為穩定農產品價格和農民收入，美國1933 年出台第一個《農業調整法》，限製農業生產，實施對農業的補貼，如讓一部分農地休耕，屠宰多餘的牲畜等，以減少農產品生產過剩，進而提高價格。1985年前的12 個農業法，基本上都圍繞此目的。
第二階段（1985—1995 年）： 農業政策導向開始向農業生產市場化方向調整。20 世紀 80 年代，隨世界農產品市場競爭的加劇，美國農產品出口下降，政府庫存增加。從1985年《美國食品安全法》開始，政策重心旨在削減政府預算，增強農產品國際競爭力，具體措施為：降低價格支持標準、減少補貼麵積、鼓勵農場主根據市場擴大出口。同一背景下，1990年《食品、農業、資源保護和貿易法》，又降低價格支持水平，放鬆生產控製，減少農業補貼，擴大產品出口，推動市場化。
第三階段（1996—2013年）： 農業政策的重心轉向直接收入支持及農場安全網的構建。以履行烏拉圭回合的協議為契機，1996年出台了《聯邦農業完善與改革法案》，實施脫鉤直接補貼，進一步減少政府的幹預，以建立在曆史記錄基礎上的直接支付，取代價格支持和供給管理計劃，從價格支持轉向收入保障。2002 年《農場安全和農村投資法案》，開始重視經營風險管理和災害援助，建立反周期支付、作物平均收入選擇計劃和補充農業災害援助等，構築有效的農場安全網。2008 年《食品保護和能源法案》在完善農業安全網的基礎上，更注重食品安全、環境保護和能源安全等。
美國的高額補貼政策，使本國農產品獲得相應的價格空間和比較優勢，在國際市場具壟斷競爭地位。為了控製國際糧價，美國耕地雖世界第一，具有規模經營的天然優勢，卻長期有1/3處於休耕狀態，加之大型跨國集團企業，如四大糧商，與美國政府聯盟，掌控了全球80%的糧食貿易，且在全球範圍垂直整合農業產業鏈，打造一體化模式，形成了當今世界農產品市場和從土地到餐桌全方位的農業產業鏈壟斷模式。
二、《2014年農業法案》調整要點和影響
由於聯合國和世貿組織對美國農業補貼的異議態度，認為違背公平貿易的基本原則，抑製發展中國家的農業發展與產業升級，受到它國起訴。同時基於美國國內財政赤字的壓力，也迫使美國農業補貼政策朝WTO規則的方向調整。美國2008年通過的農業法案，原於2012年9月到期。新法案的起草，由於參眾兩院爭議較大。經二百餘次修訂，終於2014年2月達成一致。由奧巴馬總統簽署了《2014年農業法案》（Agriculture Act of 2014），時效2014至2018財年。法案旨在削減預算，使農業走向市場化；加大風險管理，注重農業的可持續發展：包括農場主收入支持、農作物保險、生態保護、信用支持、貿易、研究、國際食品援助、農村發展及其它項目。據美國國會預算辦公室（CBO）測算，落實該《法案》需要9560億美元。相較原農業補貼及支持政策，具體調整要點如下：
（一） 取消直接支付補貼項目，代之農業收入風險保障計劃（ARO）
新法案作出的最大改革，是取消實施近18年的直接補貼（DP）、反周期支付（CCPS）、平均作物收入選擇計劃（ACRE）和補充收入支付等國內支持政策，每年節約50億美元。乳製品方麵，取消了牛奶收入損失合約計劃（MILC）、價格支持計劃（DPPSP）和出口刺激計劃。另外，還削減了營養計劃預算。所謂農業收入風險保障計劃（ARO），為不掛鉤補貼類型，指農場主種植收入低於近5年平均水平 89%時，將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼，最高限額5萬美元。若農場的年收入超過75萬美元，則不允許申請。該計劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。因受巴西WTO訴美國補貼案的限製，棉花未被納入。
（二） 傾向作物保險管理項目，支持力度加大
近年頻發的自然災害，特別是2012年大旱，使美國意識到農業風險管理的重要。法案新增70億美元農作物保險，將覆蓋範圍從傳統的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。農戶參加保險，可選擇收入保障（ARC）或價格保障（PLC）方式。同時提高保險賠償金的計算標準，在個人農場實際損失或所在縣內的曆史產量兩重標準之間，允許農戶自由選擇。新增的項目主要包括：一是設立反市場支付項目，當農作物的市場價低於參考價時，對農民的價格損失予以一定補償。二是新增棉花累計收入保險計劃（STAX）和其它作物的補充保險選擇（SCO），政府分別提供80%和70%的保費補貼。三是乳製品方麵，新增生產利潤保險計劃（DPMPP）和市場穩定計劃（DMSP），保證牛奶的生產利潤不低於4美元/英擔（約合50.8kg），當利潤連續兩個月低於此標準時，按差額給予補貼；當牛奶供過於求時，鼓勵縮減產量，保持供需平衡。四是增加基於指數的天氣保險計劃，植物病蟲害預防和核心特殊作物儲備貸款項目等，來防範風險。