第1章 公文（1）
課前導讀
公文，是國家黨政機關對各職能部門實行管理、處理政務和社會團體辦理公務的重要工具之一。人們在社會的政治生活與經濟交往過程中都要憑借公文這一重要工具維係彼此間的緊密聯係。
本章介紹了公文的特點與處理方法，並按照《國家行政機關公文處理暫行辦法》對公文的分類，逐一講述了其寫作格式和用語的特點。
教學目標
了解什麼是公文，公文的特點和作用，把握公文分類的尺度
掌握不同類型公文的寫作方法
熟悉公文的處理程序
第一節 概 述
公文是隨著階級、國家、文字的產生而產生的，是隨著生產的繼續、社會的進步和人類在長期的社會實踐活動過程中所形成的文體樣式。
我國現存最早的曆史文獻《尚書》裏記載了我國最早的文種，如《尚書·大誥》是下行文，而《召誥》則是上行文。下行文的“誥”是用於布政的，“誥以敷政”（劉勰《文心雕龍·詔策》）。上行文的“誥”是用於請求、彙報、報告的，“誥，告也”（《說文》）。隨著社會的發展變化，為滿足統治者對國家的管理和辦事的需要，不同時代又派生出不同的文種和辦文方法。新中國成立後，國務院辦公廳對公文文種進行了幾次重大的修改，在文種、格式、要求上都做了較具體的規定。公文作為機關管理的重要工具，越來越受到重視。
一、公文的含義
公文，是公務文書的簡稱，是由法定作者為了傳達意圖、辦理公務和記載工作活動，按照特定的體式和一定的處理程序所製成的文字材料。它是國家黨政機關在管理政務、處理事務及社會團體在交往過程中相互聯係所形成的具有法定效力和規範體式的文字材料和重要工具。
2000年8月24日，國務院辦公廳國發［2000］23號發布的《國家行政機關公文處理辦法》規定：“行政機關的公文（包括電報，下同），是行政機關在行政管理過程中所形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。”
二、公文的特點
公文，是在公務活動中形成的，具有很強的實用性和指導性。它具有顯著的特點。
（一）公文由法定的作者製成和發布
公文是國家機關、政府部門管理國家的工具。這是同圖書、情報資料和一般文章作品的一個顯著區別。
法定作者，就是依法成立並能行使職權承擔義務的組織、機關及其領導人。在《章程》、《憲法》和《組織法》中規定了機關的發文職能以及這些機關製定和發布公文的權限。如：國務院文件《國務院關於印發機關、事業單位工資製度改革三個實施辦法的通知》，是以國家機關的名義製發的；某省旅遊局文件《××省旅遊局關於限期收繳因公出國護照的通知》，是以行政機關的某一職能部門的名義製發的。還有一種是以領導人的名義發布的公文，這類公文隻能代表他所在的合法單位行使職權，也是法定的作者，但這些人不再擔任這一職務時，也就不具有法定作者的地位和權限。機關內部分工從事公文撰寫的作者，不能作為公文的法定作者。
（二）公文有法定的權威和效力
公文由法定作者製發，就顯示了一定的嚴肅性。作為國家機關、社會團體、企事業單位在對組織進行行政管理時的重要工具，它以國家政權力量和法律作為保障，是組織開展工作、解決問題的法律依據。
每一份公文都有它特定的效用，這是公文製發機關的法定地位和權威所賦予的。如黨政領導機關所發出的每一項指示或決定，都要求所屬機關認真貫徹執行。下級機關的報告或請示也同樣要求上級領導機關閱知或批複等。這種效用是有一定時間性的，也叫現實執行效用。可以說任何公文都不是永遠有效的，公文的效用會隨著形勢的發展、情況的變化及製發機關本身的變革等原因而發生變化。
（三）公文有特定的體式並經過一定的處理程序
公文的體式是指文本、格式。這是在公文形成過程中與圖書、資料、情報等其他文字材料之間的一個顯著區別。
由於公文的發布具有一定的嚴肅性，是黨和國家領導管理政務的重要工具與喉舌。所以為了維護公文的嚴肅性和便於公文日後的使用和處理，有關部門對公文的體式做了統一規定：凡發文機關都要嚴格按照規定的體式行文，不能隨心所欲更改變動。
公文的製發和處理還必須經過一定的審批、收發文程序。按照規定的體式和程序辦理公文，有助於機關工作的科學化、規範化、製度化，從而提高各職能部門的工作效率。因此，任何人不得隨意更改、違反公文的處理程序。
三、公文的作用
公文是職能部門進行工作的重要工具。不論是黨和國家機關還是社會團體要行使職能、開展公務活動都離不開公文。公文之所以在機關中占有重要地位，主要體現在公文對機關公務活動所起的作用上。
（一）行為規範作用
公文是法律規範的體現形式。法規文件對於維持正常的社會秩序、安定社會生活、保障人民的合法權益有著極其重要的作用。法規文件一經發布，便成為全社會的行為規範，必須堅決執行，不得違反。法規文件的行為規範作用與社會道德規範不同，違反社會公德將受到輿論譴責。而法規文件的行為規範作用是帶有強製性的，國家以強製手段保證它的權威，誰違反了法令或法規就要受到法律製裁或行政處分、經濟處罰。
（二）領導與指導作用
公文是上級機關對下級機關的工作進行領導與指導的一種重要工具。各級領導機關可以經常通過製發文件來部署各項工作，傳達自己的意見和決策，對下級的工作進行具體的領導與指導。
黨的領導是政治領導，它使黨的主張經過法定程序變成國家意誌，實現黨的路線、方針和政策。黨發布的領導性文件不是國家法規，但都是黨的政策的具體化，代表黨的權威，作為領導與指導各項工作的依據。國家各行政領導機關和業務主管部門則根據黨的政策性文件，製定和發布各種指示、決定、計劃、意見來領導和指導下級機關和下級業務部門的工作。
（三）傳遞信息作用
在信息時代，雖然已有現代化通訊設備進行信息傳遞，但公文作為一種文字工具，仍起著不可替代的重要的信息渠道作用。黨和國家機關的各項方針、政策等行政信息，常常是通過公文的形式傳遞的。信息的傳遞為上級機關指導工作、解決問題以及進行各項決策，提供了客觀依據。下級機關又能通過對上級公文的閱讀及時掌握上級機關的各種信息動態，及時開展工作和完成規定的任務，使各級機關之間形成一個四通八達的信息網絡，從而保證了各級種類機關、組織的工作正常有序地運轉。
（四）公務聯係作用
文件往來是機關之間協商與聯係工作的一種手段。一個單位的工作活動，不是孤立地進行的，各機關單位在處理日常事務工作中，經常與上下左右的有關單位進行聯係。公文無論在上下級機關之間、平行機關之間以及不相隸屬機關之間，都能起到溝通情況、商洽工作、協調關係、處理問題的公務聯係作用。
（五）憑據記載作用
國家機關、企事業單位、社會團體都有各自嚴密的組織係統，公文是它們各自按照國家意誌開展工作、處理問題的依據和憑證。公文是為了說明一定的事實、反映一定的現象、解決一定的問題而產生和形成的。即每一份公文都反映了製發機關的意圖，受文機關可以將公文作為安排工作處理問題的依據。立卷歸檔後的公文還成為曆史活動的真實記載憑證，是機關史料的積累，是解決矛盾、澄清是非的依據，也是若幹年後編史修誌的重要依據。
第二節 常見公文的分類
每一份公文都有各自的名稱。公文的使用範圍很廣，各種性質、各種類型的機關與組織在工作活動中都需要形成和使用各種公文。為適應種類機關進行各種業務活動的需要，為了實際管理公文和研究問題的方便，需要對公文進行分類。
一、從行文關係上劃分
行文關係，就是指根據機關的組織係統、領導與被領導和職權範圍等所確定的文件授受關係。從收文機關與發文機關之間的工作關係來分，可將公文分為上行文、平行文和下行文。
（一）上行文
是指下級被領導機關向它所屬上級領導機關發送的文件，即自下而上的行文。
（二）平行文
是指同級機關或者不相隸屬的沒有領導與被領導關係機關之間的一種行文。這些機關在相互聯係或協商工作時，一般都使用公函等作為平行文。
（三）下行文
是指上級領導機關對所屬下級機關的一種行文，即自上而下的發文。
二、從文件的秘密性質和閱讀範圍來劃分
公文的內容具有很強的政治性和政策性，反映了黨政機關、軍事機關等對於工作的決策、部署和一些重要的活動情況。其中，有一部分涉及政治、經濟、軍事和技術機密，需要在一定時期、一定範圍內保守機密。因此，有些公文可以公開發布，有些公文的閱讀範圍則需要有所控製。按公文的內容是否涉及黨和國家的秘密、涉及秘密的程度以及公文所限定的閱讀範圍，可劃分為秘密公文、公布公文和普通公文。
（一）秘密公文
是指內容涉及到黨和國家秘密，需要控製知密範圍和對象的文件。根據公文的保密程度，又可分為秘密、機密、絕密三種，通稱“三密”公文。密級越高，傳送、閱讀和保管的要求也就越嚴。
（二）公布公文
是指向人民群眾和國內外公開發布的公文。這類公文大多是黨的路線、方針、政策和領導人的講話等，需要人民群眾家喻戶曉的，可以在廣播、電視、報刊等大眾媒體進行傳播的法規文件和其他文本形式。
（三）普通公文
是相對秘密文件而言的，從這個角度說，也可稱非密文件。這類公文可以供單位內部的員工閱讀，閱讀的範圍比較寬，但一般隻限於本機關、組織內，不對外公布，不向國外傳播。
三、從文件的製發機關和作用來劃分
按文件的製發機關和作用可以將公文分為法規性公文、行政公文和黨組織的公文。
（一）法規性公文
是指由國家權力機關和行政機關製定與頒布的法律、法令和行政法規文件。法規文件包括法律文件、法令文件和行政法規文件。
1.法律文件。法律文件體現統治階級的利益和意誌，是靠國家強製力來保證其實施的行為規則。它是階級專政的工具，也是管理國家、調整社會關係和經濟關係的工具。法律文件在我國是由行使最高立法權的機關——全國人民代表大會按照立法程序製定的。
2.法令文件。是指根據憲法的有關規定所製發的公文，通常是以中華人民共和國主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理的名義發布的。
3.行政法規文件。是由國務院和地方行政機關，為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照法規的製定程序製定的關於政治、經濟、教育、科技、文化、外交等各類條例、規定和辦法。
（二）行政公文
是指國家行政機關處理日常工作使用的文件，具有行政指揮、領導和公務聯係的作用。
（三）黨組織的公文
是指由黨的機關和組織製發的文件。它反映黨的領導、黨的工作和黨的建設等活動。
四、從文件的使用範圍來劃分
從文件的使用範圍來劃分，又可分為通用文件、專用文件和技術文件。
（一）通用文件
通用文件是指在黨、政、軍機關和企事業單位、人民團體等組織中，普遍使用的文件。通用文件包含法定公文和常用應用文兩大類。
（二）專用文件
是指在一定的工作部門或一定業務範圍的工作活動中，根據特殊需要專門使用的文件。這類文件隻產生於某些專門的職能機關或部門，服務於一定的專業對象，具有專指的內容、特定的格式和編製程序，因此有很強的專業特點。