公務員養老保險製度改革的多學科審視
社會學研究
作者：龍玉其
摘 要：公務員養老保險製度改革是一項複雜的工作，涉及諸多影響因素，需要有一個正確、科學、全麵的認識。可以從社會學、經濟學、政治學、公共管理學等學科審視我國的公務員養老保險製度改革。從社會學來看，公務員養老保險問題屬於一個複雜的社會問題，可以從社會轉型、社會流動、社會公平、社會和諧等視角認識公務員養老保險製度改革；從經濟學來看，公務員養老保險問題不僅是一個複雜的社會問題，也是一個經濟問題，可以從福利經濟學、勞動經濟學審視公務員養老保險製度改革；從政治學來看，公務員養老保險製度改革需要結合一個國家特定的政治體製與政治製度，我國公務員養老保險製度改革需要充分考慮我國的國家性質、政治製度、政治體製和政治發展；從公共管理學來看，公務員是公共管理與公共服務的重要主體，公務員養老保險製度應該隨著公共管理理論和實踐的發展而不斷改革、完善。
關鍵詞：公務員；養老保險；改革；多學科
中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0097-06
加強機關事業單位養老保險製度改革是我國經濟社會發展和社會保障製度改革的必然要求。公務員養老保險製度改革是機關事業單位養老保險製度改革的重要組成部分，近年來，加強公務員養老保險製度改革引起了社會的廣泛關注，並已納入未來國民經濟社會發展的規劃之中。公務員養老保險製度改革是一項複雜的工作，涉及諸多影響因素和利益訴求，需要有一個正確、科學、全麵的認識。本文從社會學、經濟學、政治學、公共管理學等學科全麵審視我國的公務員養老保險製度改革。
一、公務員養老保險製度改革的社會學審視
公務員養老保險問題在一定程度上屬於一個複雜的社會問題。從社會學視角審視公務員養老保險製度改革可以從社會轉型、社會流動、社會公平、社會和諧等視角入手。
（一）社會轉型與公務員養老保險製度改革
目前我國正處於社會轉型與社會發展的深刻變革時期，各種利益關係正在經曆複雜的調整過程之中，各項社會政策不斷建立和完善。中國社會轉型的程度和廣度是前所未有的，不是一夜之間的驟變，而是一個全方位、長時期的變革過程[1]。經過30多年的改革開放，中國經濟社會的發展已經發生了巨大變化，市場經濟體製逐步建立健全，城市化、工業化、信息化加速推進，經濟、政治、文化、社會等諸多領域的改革逐步推進。社會保障製度的變革是整個社會變革的重要內容，在我國轉型與發展的過程中，社會保障製度也實現了巨大的變革，並取得了顯著成效。但是，由於諸多方麵的原因，我國社會保障的發展還處於初步階段，還存在若幹急需解決的難題。在我國城鎮職工、農村居民、城鎮居民均先後建立了新型社會養老保險製度之後，我國公務員的養老保險製度依然沒有改革，仍然采用傳統的國家包辦、現收現付、封閉運行的製度模式，與社會保障的社會化、責任共擔趨勢不相適應，也與我國經濟的市場化改革不相適應。由於公務員身份的特殊性，其養老保險製度改革遲遲沒有實質進展，已成為我國社會保障製度未來發展的重要問題之一，未來需要調整和改革公務員養老保險製度，以適應我國經濟社會轉型的需要。
（二）社會流動與公務員養老保險製度改革
社會流動是指人們在社會關係空間中社會層級與社會地位的變化，合理的社會流動是一個社會充滿活力和持續發展的重要條件。在我國計劃經濟時期，由於社會結構的封閉與僵化，社會流動較少，社會活力不足，人們之間的社會地位固化，社會等級觀念較深。改革開放以來，社會流動狀況發生了較大變化，人們社會流動的機會不斷增加，流動頻率也越來越頻繁。但是，由於社會觀念、戶籍製度、社會政策、利益關係等因素的製約，依然存在著較多阻礙社會流動的藩籬，促進社會流動的體製機製依然尚未完全理順[2]。在養老保險方麵，我國根據不同職業身份的群體設立了不同的養老保險製度，出現了養老保險的碎片化局麵。不同類型養老保險製度相互獨立、差異較大。尤其是出現了機關事業單位人員與其他群體養老保險的“雙軌製”局麵，不利於不同職業人員之間的相互流動。同時，製度分割、待遇差距較大的現象容易造成一些職業的優越感與特殊性，容易導致不同職業群體之間的階層隔離。未來需要改革公務員養老保險製度，並推進其他群體養老保險製度改革，促進整個養老保險體係的完善，促進不同群體的社會流動，增強社會活力。
（三）社會公平與公務員養老保險製度改革
社會公平是社會發展的目標追求，促進公平是社會保障製度的本質屬性。社會保障通過扶危濟困、照顧弱者等途徑來促進社會的公平發展。現實中社會不公的問題十分突出。從理論上來說，一些公共政策（比如社會保障）具備促進社會公平的功能，但是在實踐中並未完全體現出來，甚至發揮反向作用。新中國成立以來，我國針對不同人群分別構建了不同類型的養老保險製度，在籌資模式、覆蓋率、繳費標準、運營管理、待遇水平等方麵存在較大差距。公務員的養老製度由於單獨的製度設計和國家保障特點，促進社會公平的作用不明顯。一方麵，由於職業的特殊性和養老製度的優越性，機關事業單位人員無需要履行任何繳費義務，而其他群體無一例外地需要繳納養老保險費，在責任分擔方麵難以體現公平。另一方麵，公務員獲得相對較高的養老金待遇，不同群體之間的待遇水平差距較大，養老保險製度促進公平分配的效果不明顯，甚至在一定程度上還存在逆向調節的現象[3]。因此，需要基於養老保險體係改革的整體考慮，加強我國公務員養老保險製度改革，在製度模式、責任分擔、待遇水平等方麵進行完善，使之更好地發揮促進社會公平的作用。特別值得一提的是，不能孤注一擲地將公務員養老保險製度改革作為縮小不同群體養老待遇差距的唯一手段，而應該同步改革其他養老保險製度。
（四）社會和諧與公務員養老保險製度改革
社會和諧是世界各國社會發展的理想目標，是中國特色社會主義的本質屬性。我國社會的發展不僅需要實現從傳統社會向現代社會的轉型，而且需要實現社會的穩定與和諧。社會的和諧要求社會各係統、各要素之間的和諧發展，也要求各係統、各要素內部的和諧發展。我國在社會轉型的過程中，出現了一些影響社會穩定、和諧的因素，不利於整個經濟社會的持續、健康發展。社會保障是構成社會的子係統之一，應該發揮其促進社會和諧的作用。一方麵，社會保障應該與社會的其它子係統協調發展；另一方麵，社會保障的內部子係統各構成要素也應該實現協調發展。隻有這樣，才能真正發揮社會保障促進社會和諧的功能。公務員養老保險製度作為我國社會保障係統的構成要素之一，理應成為社會和諧的推動力，而不應該成為社會和諧的障礙或阻力。公務員與其他職業群體之間養老保險製度的相互獨立與較高的待遇差距容易導致不同群體之間的相互攀比，造成不同職業群體之間的心理落差，甚至可能引起一些人員的嫉妒與仇恨，不利於社會的穩定與和諧。公務員養老保險製度在促進社會流動與社會公平方麵的作用不明顯也在一定程度上影響其促進社會和諧功能的發揮。目前我國的公務員養老保險製度與經濟、政治等其他係統之間不協調，也與養老保險體係的內部各項製度不協調有關，這不利於社會的和諧發展，未來需要通過改革，使之促進社會和諧。
二、公務員養老保險製度改革的經濟學審視
公務員養老保險問題不僅是一個複雜的社會問題，也是一個經濟問題。主要可以從福利經濟學、勞動經濟學來審視公務員養老保險製度改革。
（一）福利經濟學與公務員養老保險製度改革
福利經濟學是尋求社會經濟福利最大化的經濟理論體係，經曆了舊福利經濟學和新福利經濟學兩個階段。盡管新、舊福利經濟學在理論上有明顯的差異，但是二者的目的是相通的，那就是關注公平和效率的提高，實現社會福利的優化。公務員養老保險製度改革也應該公平與效率相結合，促進國民整體福利的提高。
舊福利經濟學認為“福利”是個人所獲得的效用與滿足，全社會的總“福利”等於社會中單個人的福利總和，社會應該使整體福利總和達到最大。依據邊際消費傾向遞減原理，等量的收入對窮人和富人而言，效用是不同的，窮人的效用大於富人的效用。在收入再分配過程中，窮人得到的效用增量大於富人的效用損失量，社會總效用增加；國民收入分配越均等，社會經濟總體福利就越大[4]。舊福利經濟學為公務員養老保險製度改革提供了有益啟示。一方麵，需要遵循普惠和共享的原則，完善養老保險製度體係，普遍提高國民的收入水平與福利水平。另一方麵，不能因為養老保險製度的差異而造成不同人群之間的養老金待遇差距和收入差距，不能因為公務員養老保險製度的不科學造成社會總福利水平的損失，應通過發揮養老保險製度的再分配效應促進社會的公平分配和居民收入的均等化，進而提高全社會的總體福利水平。
新福利經濟學認為，如果至少有一個人的境況變好，而沒有使其他人的境況變壞，那麼整個社會的境況也就變好。經濟效益（效率）是最大福利的必要條件，合理分配（公平）是最大福利的充分條件。人們不僅關心自己的絕對收入水平，而且更關心他們收入的相對水平。新福利經濟學原理亦可為公務員養老保險製度改革提供啟示。隻要公務員的養老保險製度不損害其他人的利益、不使其他人的境況變差，整個社會的福利水平就會不斷提高。目前我國公務員的養老保險製度是否損害其他群體的福利尚不能下結論。不能一味地以降低公務員養老金待遇水平的辦法來進行改革，否則可能導致兩敗俱傷，既難以獲得公務員群體的支持和同意，也不符合社會福利最大化的要求。在我國經濟社會不斷發展的過程中，國民的絕對收入和福利水平不斷進步，但是，國民公平感卻沒有得到改善甚至更加變差，造成這種狀況的主要原因是不同群體養老金的相對水平差距大。改革開放以來，公務員和其他群體的養老待遇均在不斷提高，但是程度和水平不一，其他群體養老金的相對水平較低，因而容易導致其他群體的個人感覺較差。因此，未來公務員養老保險製度改革需要綜合權衡不同群體之間的相對養老金水平，加強整個養老保險體係的改革，不要因為過大的差距而導致社會不公和福利損失。