城鎮化投融資進化策
理財經
作者：高山
作為經濟發展和社會進步的重要引擎力量，城鎮化牽引推動以人為本、遵循自然、尊重曆史和彰顯人文之旅，亦伴隨著以設施完善為主核的城市投資與融資演進曆史。在政府這個層麵，尤其是對於決策層來說，需要多方協同整合力量，善做投融資運營盡可能最大限度提升績效，需要力求精明增長以集約節約，需要以企業家精神塑造政府高效行為，著力謀求以最小的投入、最低的損耗、最少的折騰為治下民眾帶來最大的收益、最多的幸福，從而造福當下、澤被未來。經曆15餘載城鎮化快速進程後，政府投融資模式不斷變化，已從預算內財政為主轉向依靠預算內外全口徑財政與金融機構表內外融資並舉發力。
土地財政
1994年分稅製改革以來，地方事權與財力的不匹配，以及日趨激烈的地區間經濟競爭，都讓地方政府把目光投向土地這一財富之母。建設良好環境，使之宜居宜業宜遊，需要大量的建設資金。在土地財政方麵，地方政府普遍設立儲備中心壟斷城市土地一級市場，調節控製商、住用地供應規模，最大化提高出讓金收入。大多對經營性土地采用統一規劃、統一收儲、統一出讓、統一交易平台、統一出讓金收繳、統一監督管理的原則，形成“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的循環管控，將城市擴展區土地盡最大可能儲備在政府手裏，為城市建設統一規劃、高效使用提供基礎。
在這個過程中，政府主導了用地主動權。譬如，西部某市“十二五”期間主城將拓展至1000平方公裏，其中淨增的400平方公裏土地已有300平方公裏儲備在政府手裏。東部某縣把經營土地作為撬動城市建設的關鍵，近年籌資6.3億元收儲土地19680畝，掛牌出讓國有土地60宗2045.8畝，獲得土地收益金14.3億元。在保障各種市政設施及公共服務設施用地後，現儲存土地1.2萬畝。按目前每畝100萬元計算，價值120億元，還完債務，政府的淨資產還有100億元。
土地金融的形成，始於地方政府在財政困窘、捉襟見肘的情況下，以對外舉債（通過地方投融資平台抵押貸款）來解決城市化投融資難題。很多地方政府向融資平台注入的資產均為土地，對融資平台債務的擔保或抵押，大量依賴土地升值帶來的土地出讓收入。土地資源，支撐了土地財政，支撐了土地金融。無論是財政渠道，還是融資渠道，地方政府手中握有的土地都是一張王牌。這一作業方式現在麵臨嚴峻挑戰。
土地出讓收益下降趨勢明顯，土地財政越來越難以為繼，更何況，土地總有賣完的時候。當前土地出讓收入中成本占60%—70%，收益占20%—30%，除去中央和地方各項計提外，可供地方政府統籌安排的資金已經很少。隨著土地整治成本日漸增加，地方政府以土地出讓獲取收益的空間日益萎縮，地方財政壓力日增。房地產調控對土地財政的影響也很大，地方政府通過地方融資平台融資的一個重要前提是基於未來土地價格的上漲。然而土地價格的上漲將直接推動房地產價格攀升，進一步惡化當前國內房地產市場風險。未來若房地產市場大幅調整，必將對土地財政可持續產生難以估量的影響。
替換之道
圍繞促進地方政府職能的根本性轉變，以法治的方式明確什麼是地方政府應該做的，哪些可以利用市場力量解決，有所為，有所不為。十八屆三中全會提出允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。建設地方政府公共資本融資模式，促進地方債務顯性化透明化，強化對公共基礎設施建設長期投資計劃及資本預算約束。要確立政府投入重點和投入來源，建立社會化多元融資渠道與體係，理順社保投入分擔機製。明確地方政府應該投資的領域，且有投資機製保障才有利於城鎮化健康推進，化解“土地城鎮化”和廉價賣地征地等問題。
著力推動市政債券發行。市政債作為一種世界通用且成熟的金融工具，可有效為城市建設籌集資金。當前要在完善債券市場化發行機製、市場約束、風險分擔機製、評估償債能力的基礎上，建立優化合理的地方政府債務管理體製和發債機製。做好市政債券的推行，近期要加快明晰中央和地方財權事權，大力推進《預算法》、《擔保法》等法律修訂，盡快建立信用評級披露和政府負債指標體係等配套製度。