《預算法》修訂之難
封麵秀
作者：黃前柏
有“經濟憲法”之稱的預算法，與每個人息息相關，但是其能引起的關注度卻總是有限，關心它的人似乎總是那麼一小部分。
也許是它不太重要，在實際生活中，我們看不見、摸不著，以至於隻能在一些專家學者的呼籲中偶爾想起；也許是它太重要了，以至於我們本應關心，卻忘記了我們還能關心。
2014年全國兩會上，全國人大常委會公布，修訂《預算法》將會列入今年常委會立法工作計劃。預算法修訂終於又正式提上了議程，再次回到了公眾的視野。
而此次預算法修訂注定有著不同的意義。十八屆三中全會《決定》把“落實稅收法定原則”寫了進去，今年全國兩會上，“稅收法定原則”在多個場合被提及並引起廣泛關注，這些實際上都牽扯到《預算法》究竟如何修訂的根本性問題。
理想與現實，總是介於豐滿與骨感之間。一部預算法修訂曆經數十年，可見“落實稅收法定原則”何其難。
漫漫修訂路
關於預算法修訂，最近一次引起廣泛關注，是在2012年8月份出台《預算法修正案（草案二次審議稿）》期間。此次二審稿廣受詬病，涉及到的修訂更多地隻是一些細枝末節的改動，一些重要的核心理念和條款，並未真正觸及，離公眾的期望值還很遠。
這次意見征集後，預算法的修訂工作便出現了停滯狀態，後續工作何時開展，如何開展變得杳無音訊。
有學者認為，當時二審稿的“杳無音訊”，現在看來是好事。畢竟當時的爭議還挺多，如果匆忙通過，那無疑是一種倒退。現在正好趕上新的領導集體上台，有了新的思路，預算法修訂或將有重大突破。
現行《預算法》是1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的，並於次年1月1日正式施行，共有十一章，79條條法。1994年，中國政府進行了旨在劃分中央和地方財權、事權的分稅製改革，出台了財稅領域的基本法——《預算法》，從而奠定了現行的財政、稅收體製。
從2004年首次啟動修訂以來，預算法修訂已經經曆了三屆人大。
天津財經大學財政學首席教授李煒光，長期關注並參與預算法的修訂。他認為，國家行政的權力過大，立法機構權力過小、無法形成抗衡、博弈的關係。強勢政府、弱小社會，民眾權利不到位，在這樣的情況下，預算法的修訂難上加難。
需多處修訂
現行的《預算法》，已經運行了整整20年，在財政工作中發揮著非常重要的作用，但是同時，一些條款已經與現實不符，甚至一些地方已經出現違法操作。這一點，各地財政人恐怕是感受最深的。比如地方債問題，各級政府之間的關係、全口徑預算體係問題等等，都需要從法律層麵來推動。
李煒光認為，預算法修訂需要遵循幾個核心原則。一是一定要有約束政府的立法行為。要編製一個預算的籠子，把行政權力關在籠子裏。二是要強化受托責任。要明確政府是服務的性質，是從法律上接受某種委托治理社會的預算問題、財政問題。三是要確保信息的真實。為決策提供科學支持。
在現行《預算法》中，結合二審稿意見，我們不妨來簡單梳理下亟待修訂的幾個方麵。
比如預算完整性？從二審稿來看，首次對預算完整性進行了法律上的明文規定。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立、同時保持各類預算間相互銜接。隻有解決了預算的完整性問題，才是一個值得推敲的預算法。
國庫誰經理？關於國庫的經理權問題，非常具有代表性，表麵上看是財政部和中國人民銀行對於國庫“經理”還是“代理”之爭，實際上是部門之間的權力之爭。國庫監督的基本定位應該為人大監督、審計監督以及財政監督服務，確保國庫收支的合法性、真實性、準確性。確保監督的獨立性和有效性，重點在於理順各方關係及責任邊界。