淺析國有土地使用權出讓合同性質
經法視點
作者：曾曉東
摘要：國有土地使用權出讓是我國土地流轉的一種重要方式，而出讓合同則是出讓過程中最重要的環節。目前我國法律針對國有土地使用權出讓合同性質並沒有明確的規定，司法實踐中對其性質也認定不一。但認定該合同的性質對於解決國有土地使用權出讓糾紛具有重要的意義。本文綜合分析了目前關於國有土地使用權出讓合同性質的各種觀點，從理論和實踐角度對該合同的性質提出了自己的看法，以期能夠對認定國有土地使用權出讓合同的性質有所啟迪。
關鍵詞：國有土地使用權；出讓；民事合同；行政合同
近年來，由於我國土地資源的有限性和經濟高速發展的要求不相適應，導致土地市場因用地而引發的糾紛不斷增加。其中因土地使用權出讓而產生糾紛占了相當比例，主要表現為國有土地使用權出讓合同糾紛。而解決該糾紛的第一步就是確認國有土地使用權出讓合同的性質①。
一、產生背景
土地使用製度改革以前，用地者依靠政府單純的行政劃撥從國家手中取得土地使用權。劃撥國有土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準、在土地使用者依法繳納補償安置等費用後，將該土地交付其使用或無償交付土地使用者使用的製度。毋庸置疑，在這種體製下，國家與用地者之間形成的完全是一種行政法律關係。
從1982 年起，土地使用製度開始改革，1987 年國務院正式批準在深圳、上海、廣州、廈門、福州等城市開展土地使用製度的改革試點。1990 年施行的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），規定了土地使用權出讓應以拍賣、招標、協議的方式進行②，且要訂立出讓合同，即在國家完全壟斷供應市場的條件下，土地使用權在一定範圍內公平競爭，以期獲得有限的土地使用權，並就出讓金數額、出讓期限、土地用途、轉讓條件等事項與代表國家的土地行政主管部門協商簽訂合同。以這種方式取得土地使用權的克服了行政劃撥的種種弊端，更顯科學、合理。國有土地使用權出讓合同由此產生。
二、法律關係分析
根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）等有關法律法規規定，國有土地使用權出讓，是指國家以土地所有者的身份，將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
在該法律關係中，主體包括出讓方和受讓方。依據《條例》第十一條，出讓方是指市、縣各級人民政府的土地管理部門。土地管理部門在該合同中既是合同的簽訂者，又是合同履行的監督者。依據《條例》第三條，中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律另有規定之外，均可依照本條例的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用、經營。由此可知，受讓方包括境內外的公司、企業和其他組織和個人。在該法律關係中，客體是一定期限內的國有土地使用權。
三、關於該合同性質的爭議
目前，無論在理論界還是在實務界，對該合同的性質並未形成一致意見。通說主要有四種觀點，即民事合同、行政合同、雙重性質的合同和經濟法合同。下麵將對四種通說進行簡要的介紹。
（一）民事合同
認為國有土地使用權出讓合同是民事合同，主要理由如下：
1.原則：《條例》第十一條，土地使用權出讓合同應當按照平等、自願、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。平等、自願、有償的原則是民事合同的基本原則。這表明出讓合同雙方應是平等民事主體的關係，而國家在進行土地使用權出讓行為時，其法律地位隻是一個特殊的民事主體。
2.主體：土地行政主管部門在出讓合同法律關係中，隻是代表國家作為土地所有人，並不是以土地管理者的身份出現。
3.目的：簽訂出讓合同的最根本的目的是在土地所有權上設定用益物權，使其作為一種特殊的商品進行流通，從而實現土地資源配置的優化和土地效益最大化。
4.法律責任：《條例》第十四條，土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同後六十日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，並可請求違約賠償。由此可知，受讓方也享有平等的解除權，並可以要求出讓方給付違約賠償，這是民事合同的顯著特征。