“鎮改市”提速
觀察
當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口。鎮改市，不隻是名稱變化，更涉及體製機製的改革與創新，是中國新型城鎮化破題的重要一環。
近期，國家發改委、財政部、國土部等11部委聯合印發《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），部署新型城鎮化綜合試點任務。其中要求建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建製鎮開展新型設市模式試點工作。《通知》還要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮作為試點在8月31日前上報發改委。
目前，各地都在積極篩選符合條件的建製鎮上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴權強鎮的沿海發達地區。
業內人士表示，當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進發展為目標的做法，集中優勢資源設置試驗區。尤其針對人口10萬以上的建製鎮，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮化的重點。
化解“小馬拉大車”的城鎮病
中國城市規劃設計研究院相關人士表示，從現階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經比較明顯。
“從數據來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮，集聚了全部城鎮人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮人口的54.3%，是城鎮化的重要層級。”
他認為，縣、鎮、新城新區曆史上一直是我國最基本最穩定的行政治理單元，其包含政治、社會、經濟與文化的最小完整係統。其優勢在於可降低城鎮化成本、降低社會改革風險。
據統計，目前全國建製鎮已達到20113個。根據第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建製鎮全國約150個。其中，常住人口為10萬-20萬的建製鎮有140多個，常住人口超過20萬-50萬人以上的建製鎮約有10個。
“鎮改市試點是在國家推進新型城鎮化的大背景下提出的，未來要把小城鎮或者建製鎮作為實現農業人口就近、就地市民化的一個主要陣地。”中國科學院地理所區域與城市規劃設計研究中心主任方創琳介紹。
當行政區劃體製與高速發展的經濟社會結構不相配時，一些強鎮各方麵已具備城市的體量，但行政體製上仍受控於上級縣政府，不相匹配的財權和事權使得城鎮經濟發展受到嚴重的製約。
方創琳將這種現象比喻成“小馬拉大車”。他進一步解釋說，當初政府做城市規劃的時候是按照鎮的建製、規模、基礎設施來進行配套的，而當承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規模時，就會出現嚴重的超載和超負荷運轉。比如交通、水電供給、基礎設施建設等是按照小城鎮的人口來配備的，而經過幾年的人口流動後，小城鎮的人口規模成倍擴張，但規劃仍沒有變，就會形成低標準承載過多人口，這勢必會帶來交通擁堵，水電供應緊張，教育、醫療資源不夠用等一係列問題。
城市有日益嚴重的“城市病”，方創琳認為城鎮的這種現象是“城鎮病”，他表示，“城鎮病”需借新型城鎮化的契機來化解。“單靠現有建製鎮的行政體製沒法解決‘城鎮病’，因為現在建製鎮沒有財權和行政審批權，隻有做事的權利，無法開展工作。要解決‘城鎮病’就必須在行政體製上做出規劃調整。”
建製鎮扮演著國家新型城鎮化戰略中一個重要的角色。“小城鎮或者建製鎮是國家推進城鄉發展一體化的主戰場。”方創琳介紹，目前建製鎮對國家城鎮化的貢獻率已經由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口湧入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴重的“城市病”。要想將人口就地城鎮化，緩解大城市的壓力，那麼就要改變建製鎮現有的行政體製，通過鎮改市，建設好小城鎮，才能吸引人口留在鎮中，才能提升建製鎮對城鎮化的貢獻率，同時大城市病、小城鎮病也會得到緩解。也是基於這樣的背景，國家提出了縣改市、鎮改市等方案。