紐約—新澤西港務發展運營模式及對上海港的啟示
中外名城比較
作者：趙健
摘 要：紐約-新澤西港務局作為美國曆史上第一個且最大的州際公共機構，對保障和促進紐約新澤西地區的交通運輸和經濟發展發揮了非常重大的作用。從紐約-新澤西港務局的成立入手，詳細論述港務局在管理體製和財政狀況兩方麵的獨特運營模式，並為當前正在進行國際航運中心建設的上海港提供經驗和借鑒。
關鍵詞：紐約-新澤西港務局；委員會；自給自足；上海
Abstract：Port Authority of New York and New Jersey is the first and the biggest interstate public authority in the history of American， which plays an very important role in the development of economy and transportation in the New York region. This paper was writen from the creation of Port Authority of New York and New Jersey， analyses its unique operating model from two aspects. It can also provide some implication for our Shanghai Harbor development， in order to serve the construction of International Shipping Center well.
Key words：Port Authority of New York and New Jersey；interstate compact；commission；self-supporting；Shanghai
中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-05-53（5）
紐約-新澤西港務局是美國成立較早且運營頗為良好的跨州公共機構①之一。它於1921年4月30日經美國國會批準，由紐約州和新澤西州政府依據州際協議② 聯合創建，最初命名為“紐約港務局”（Port Authority of New York）。根據協議的規定，港務局負責在以自由女神像為中心，方圓 40km，大約10 100km2的“紐約港域”（Port of New York District）內興建、維護和改進所有的交通基礎設施，其管轄範圍基本涵蓋了紐約大都市區中紐約和新澤西兩州的大部分地區。1972年正式更名為“紐約-新澤西港務局”（Port Authority of New York and New Jersey）。時至今日，紐約-新澤西港務局已經發展成了紐約大都市區內兼海陸空交通為一體，集設計規劃、發展建設、運營管理於一身的著名公共機構，為紐約大都市區的繁榮發展做出了巨大貢獻。
1 紐約-新澤西港務的成立背景
紐約港口區域因哈德遜河南北貫穿而分屬紐約和新澤西兩個州，雖然隨港口不斷擴大而繁榮的對外貿易使兩州均受益匪淺，但兩州常因相鄰的水域問題引發爭議。早在19世紀初，兩州就因紐約的汽船壟斷問題爭論不休，並最終上訴至聯邦最高法院。而兩州的港區管理各自為政，致使港區在基礎設施建設上始終無法做到合理規劃與有效利用。20世紀初港區內百分之九十的碼頭設施都設置在紐約市，而大部分的鐵路終端則在新澤西一邊，貨物不得不通過裝上或卸下駁船往返於哈德遜河和紐約灣[1]，大大增加了貨物運輸的成本。特別是第一次世界大戰時期，隨著人員流動頻率和貨物吞吐量的急劇增加，紐約港地區條塊分割的管理弊端愈加突出地顯露出來。
麵對日益緊迫的交通壓力，紐約和新澤西兩州相繼成立了各自的委員會，在合作的基礎上展開調查研究。然而不久之後，新澤西州便對當時港區內貨運收費製度表示不滿，要求鐵路部門降低運往新澤西碼頭的運費，並於1917年將這一請求於提交到了州際貿易委員會（Interstate Commerce Commission）③。經過多方斡旋協調，州際貿易委員會駁回了新澤西州的訴訟，明確指出：紐約和新澤西北部的工業區在曆史上、地理位置上以及貿易方麵都被視為一個統一的區域，隻有雙方的合作和積極應對才能帶來運費調整所不及的改善和效益[2]。此後，兩州邁開了州際合作的第一步，成立了州際聯合委員會——紐約-新澤西港區發展委員會（New York， New Jersey Port and Harbor Development Commission），由它對整個紐約港區的交通狀況進行全麵的研究，並向兩州政府提出改進計劃。經過3年的深入研究和分析，紐約新澤西港區發展委員會在其最後提交的報告中明確指出：為了更好地在港區實行統一規劃和管理，應該成立一個常設的兩州聯合機構，以便為港口綜合發展籌備計劃。1921年4月，報告中的提議最終付諸實踐，紐約和新澤西州簽訂州際協議，紐約港務局（Port of New York Authority）正式成立，這是美國曆史上第一個通過州際協議成立的兩州聯合管理機構。
2 紐約-新澤西港務局獨特的運營模式
1921年州際協議既是紐約港務局的成立文件，也是指導其發展運營的綱領性文件。協議中明確指出新建的港務局是具有法人資格的政治實體（Article VI），有權在港區購買、建造、出租或經營任何站點和交通設施。雖然與之前屢經修改的草案相比，正式協議中規定的港務局管轄權已經大為削弱，但是受當時進步主義理念的影響，以及在以朱利葉斯·H.科恩（Julius H·Cohen）為首的眾多開明人士的努力下，早期構想中的一些創新性的進步元素還是被保留了下來。港務局的運營模式深深打上了當時進步主義思想的烙印，其管理體製及財政模式體現了去政治化、企業化運作的特征，這些也成為其此後成功運營以至發展壯大的重要保障。
2.1 企業化的委員會管理
首先，港務局協議中的第四條和第五條明確規定了港務局的管理體製，該機構由港區管理委員會依照相應的法規進行管理（Artile V），管委會包括6名委員，紐約州和新澤西州各3名，任期為5年（後改為6年），其任期相互交叉。1930年，因兩州橋梁和隧道委員會的並入，委員人數升到了12人，各州委員都分別增加到了6人。兩州委員都由各自州長直接任命和調任，一定程度上避免了黨派選舉的不確定性。州長任命委員的方式使港務局聚集了一批在本州商業和經濟領域內高水平有能力的專業人才，成為區別於一般政府官員的技術官僚。值得注意的是，委員的這個身份在很大程度上是個榮銜，他們在港務局工作屬於義務的無償服務，沒有薪水報酬，因為當時的很多人認為能夠為公共事業奉獻本身就是一種榮耀和獎賞，他們大部分在港務局之外還有著其他的工作[3]。在很大程度上，州長任命的委員所組成的委員會就相當於普通公司的董事會，港務局的常規政策基本都是在由委員會主席主持的例會上製定或修改的。由於港務局成立之初，幾乎隻是一個規劃機構，主要負責製定政策和計劃而較少具體的執行工作，所以早期的港務局管理以委員會為主。後來，為了更好地貫徹執行港務局製定的港口綜合發展規劃，委員會又批準成立了一個專門的行政管理機構予以補充，機構的行政職員在一名執行總裁（Executive Director，1926年上任的第一位執行總裁是 General Manager[4]）的領導下進行日常管理，管理委員像公司的董事會一樣從全局來監管機構的運作。在港務局後來的實際運作中，大多數的具體政策都是先由港務局的日常行政機構來策劃，後經委員會同意後生效的。故此，負責機構日常行政的執行總裁在港務局的領導地位越來越突出。