以良法求善治
特別策劃
作者：楊建順
【摘要】良法和善治，離不開立法、行政和司法等國家作用相互間的良性互動，離不開一係列機製製度和觀念認識的支撐，離不開依法治國、依法執政和依法行政。以良法求善治，應當確保良法存在，確保法律實施的實效性，確保司法的公平正義性，做到規範和約束行政權力，同時也強調依法保障和實現權利。
【關鍵詞】良法 善治 政府法律顧問 公職律師
【中圖分類號】D920.1
【文獻標識碼】A
黨的十八屆四中全會《決定》提出要“建設中國特色社會主義法治體係，建設社會主義法治國家”，為黨在治國理政層麵實現重要曆史跨越奠定了基礎，明確了全麵推進依法治國的總目標，設計了方式、方法和手段，為國家法治描繪了藍圖。《決定》內容包含七個大的方麵，貫穿起來是一條非常清晰的主線，即以良法求善治。良法和善治，離不開立法、行政和司法等國家作用相互間的良性互動，離不開一係列機製製度和觀念認識的支撐。“以良法求善治”，起碼應當確保良法存在，確保法律實施的實效性，並確保司法的公平正義性。
確保良法存在
正如《決定》所指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”那麼，什麼是良法？《決定》指出，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意誌、得到人民擁護”。應當說，這些要素揭示了良法應有的價值品格，但是，“良法”是個不確定概念，需要通過一係列機製、製度來保障，需要明確的標準和完備的程序來支撐。
長期以來，我國在立法領域一直都很重視民主和科學這兩大原則，也取得了長足進步。但是，在具體運作中往往存在對民意吸納不夠、把握不準的情形，尤其是對專家學者的論證意見往往重視不夠，或者雖然給予高度重視，卻由於直接從事立法工作人員的專業水平等局限，而難以準確、充分、及時反映於相關立法之中。這就有必要強調參與型行政的理念，像《決定》所強調，“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”，在健全憲法實施和監督製度的基礎上，完善立法體製，推進科學立法、民主立法。
此外，法律所規定內容的滯後性、相關規定的不周延性及不同規定之間的差異性等，決定了對“良法”的追求需要實現立法的動態化。為應對立法領域這個長期難點問題，《決定》明確指出，“完善立法體製機製，堅持立改廢釋並舉”，這是《決定》的一大亮點，這樣一來，立法與改革的關係問題也就凸顯出來，就應當對現實中存在的改革突破既有法規範的問題有個解決。《決定》強調要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。……對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”。“立改廢釋並舉”可以保障相關法規範具有“良法”屬性，也促使“良法”處於不斷的發展完善過程中，為善治提供前提和基礎保障。
確保法律實施的實效性=確保行政的合法性、合理性和實效性
《決定》指出“法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施”。那麼，什麼是法律的實施？法律實施有很多類型，主要包括通過行政和司法將法律的內容、精神和旨趣涵攝於事實。由於司法層麵的法律實施一般單獨作為司法作用來理解，故而法律實施的內容主要是指行政實施，也即通常所說的行政執法。《決定》在“深入推進依法行政，加快建設法治政府”項下來闡述法律實施問題，從這個意義上說，要確保法律實施的實效性，便要確保行政的合法性、合理性和實效性。
其實，現代行政已不僅限於法律的執行，還包括了準立法權、準司法權和狹義的行政權在內的複合性概念，並且，行政所實施的也並不限於狹義的法律，還包括法規、規章、規範性文件乃至標準、規程、政策等。在這層意義上，便需要對行政本身進行分類，對行政所實施的法規範進行分類；在此基礎上，針對不同的層次、不同的領域以及不同的主體所實施的法規範，探討其實施的實效性。《決定》強調要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”，這裏就分了三個層次，依法治國是最高層次，依法執政次之，依法行政則是最基礎的部分。之所以要共同推進、一體建設，也是為了能夠做到統攬全局、係統整合、統籌協調，做到各方麵資源最優化配置。
從行政法的角度來說，要確保行政的合法性、合理性和實效性，需要從組織法、行為法、程序法和救濟法層麵下工夫。要確保主體和各主體之職能和權限的明確性，並以標準的明確性和程序的完備性作為支撐。《決定》要求“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，並特別強調“推行政府權力清單製度”，毋庸置疑，政府職能和權力權限，在政府成立時就應當體現為組織法規範。即使其後發生變化，也應當有相應法規範作為依據。