貴州省產業化扶貧資金績效評估指標體係研究
經法縱覽
作者：周荃 胡瀟
摘 要：近幾年，貴州省在產業化扶貧方麵的財政投入力度逐年加大，扶貧資金的績效評估已成為社會公眾關注的焦點問題。在產業化扶貧資金績效評估的過程中，構建科學的績效評價指標體係成為一項繁重且亟待解決的係統工程。本文以“3e”為目標，通過層次分析法構建了貴州省產業扶貧項目績效審計評價指標體係。
關鍵詞：扶貧資金；績效評估指標體係
一、引言
我國自1980年開始設立財政扶貧專項資金以來，財政扶貧政策逐步完善，財政扶貧資金投入不斷增加，中央財政安排的扶貧資金由設立之初的5億元增加到2010年的222億元，累計投入約2200億元，地方各級財政也不斷加大了資金投入力度。與此同時，財政扶貧資金管理機製和製度建設不斷得到健全和強化，為提高財政資金使用效益，推進我國的減貧事業提供了有力保障。
貴州省作貧困人口集中的地區，扶貧工作更加嚴峻。國發[2012]2號文件指出，貴州省作為全國扶貧開發攻堅示範區，要按照區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展的新思路，創新扶貧開發機製。同時，貴州省第十一次黨代會報告指出，扶貧開發是我省的“第一民生工程”，要加快貧困地區基礎設施、優勢產業、人口素質的提升，大幅度減少貧困人口。按照國家2300元的扶貧標準，2011年末我省還有農村貧困人口1149萬人，占全省農村人口的33.4%，扶貧開發任務十分艱巨。產業是最大限度覆蓋貧困區域、貧困群體和促進農民最大限度增收、可持續增收的有效載體。因此，大力推進產業化扶貧，用產業的區域發展推進扶貧開發，用扶貧開發推進區域經濟發展，意義深遠。
近幾年，貴州省在產業化扶貧方麵的財政投入越來越大，扶貧資金使用效益已經逐漸成為社會公眾關注的焦點問題。中共貴州省委省人民政府關於貫徹落實
；》（2012）以及《貴州省扶貧開發條例》（2013）中都明確地指出，要加強扶貧資金的管理和使用效益的評估。然而，如何監測和評估扶貧資金的使用效益，從而合理決定扶貧資金的產業和地區分配，成為扶貧資金監管的重點和難點問題。目前為止，貴州省在產業化扶貧資金方麵還未形成一套科學有效係統的評價體係，嚴重製約了本省扶貧工作的進一步開展。因此，建立符合本省省情的產業化扶貧資金績效評價體係成了貴州省扶貧工作迫在眉睫的攻堅任務。本文通過深入調查貴州省扶貧資金使用情況，試圖構建貴州省扶貧資金績效評價的指標體係，實現創新機製、強化監督、保證財政扶貧資金管理使用的安全性、規範性和有效性的績效評估目標。 自1986年國家開展有組織、有計劃、大規模扶貧開發以來，貴州省扶貧開發取得了顯著成效。但是，按照國家2300元的扶貧標準，2011年末貴州省還有農村貧困人口1149萬人，占全省農村人口的33.4%。這表明在“十二五”期間，作為全國扶貧開發主戰場的貴州仍麵臨著巨大的挑戰。近幾年，貴州省在產業化扶貧方麵的財政投入越來越大，如何對產業扶貧項目開展績效審計，以期監測和評估扶貧資金的使用效益，從而合理決定扶貧資金的產業和地區分配，成為了扶貧資金監管的重點問題。 《中共貴州省委省人民政府關於貫徹落實；》（2012）以及《貴州省扶貧開發條例》（2013）中都明確地指出，要加強扶貧資金的管理和使用效益評估。因此，如何結合貴州的實際情況構建一個科學合理的產業扶貧項目績效審計評價指標體係成為當務之急。 二、貴州省產業扶貧項目績效審計評價指標體係構建應遵循的目標與原則 在構建貴州省產業扶貧項目績效審計評價指標體係的過程中，應遵循“一個中心，三個基本點”，即：以“3e”為目標，以全麵性、可操作性和權衡成本效益為基本原則。 1、以“3e”為目標。《世界審計組織審計準則》提出，“績效審計是對經濟型、效率性、效果性的審計，一般包括以下內容：（a）根據良好的管理原則和實務以及管理政策對管理活動的經濟性進行審計；（b）對人力、財力和其他資源的使用效率進行審計；（c）聯係被審計單位的實際情況，對被審計單位績效的有效性進行審計。在構建貴州省產業扶貧項目績效審計評價指標體係的時候，盡管沒有明確提及經濟性、效率性和效果性，但其緊緊圍繞著“3e”這一核心，並時刻以該標準衡量指標設定的合理性。 2、全麵性原則。在構建產業扶貧項目指標體係時，需要從扶貧資金產生的經濟、社會和生態等方麵綜合考慮，對扶貧資金的使用情況進行全麵係統地把握。 3、可操作性原則。績效審計評價指標體係同其他考核指標體係一樣，在考慮其科學性、合理性的基礎上，更重要的是要充分考慮具體實踐中的可操作性。在構建該指標體係時，必須考慮各項指標的可獲取性以及對結果的評價程度。 4、成本效益原則。扶貧項目評價主體在構建績效審計評價指標體係時必須考慮審計成本與審計效率。建立評價指標體係的目的是便於績效審計，設置指標時既要考慮其科學性、規範性，又要考慮成本效益性，不能夠為設計指標而設計指標。 三、貴州省產業扶貧項目績效審計評價指標體係的構建 1、層次分析法的介紹。層次分析法（AHP）是由美國運籌學家T.L.Saaty教授提出的，他將複雜問題按特定的要求分解為各個組成因素，並按屬性不同分層排列，同一層次的因素對下一層的某些因素起支配作用，同時它又受上一層次因素的支配，從而形成了一個自上而下的遞階結構。通過兩兩比較方式確定層次中各因素的相對重要性，然後綜合評價主體的判斷以確定各個因素相對重要性的總排序。 本文應用層次分析法確定了扶貧項目績效審計指標體係的三個層次，並最終根據矩陣計算出各層次各指標的權重。 2、結構的建立。將整個指標體係分為目標層、要素層和指標層三個層次。首先確定總目標。本文總目標包括四個維度：項目完成情況、項目管理情況、資金管理情況、效率和效果。在總目標中，“3e”性貫穿始終。其次，根據總目標的四個維度設定由多個子係統組成的要素層（二級指標）。最後，針對要素層相應地設置更細化、更直觀的具體指標層（三級指標），從而形成一個多層次的評價指標體係。 3、指標的選取。相對於其他層次而言，指標層的具體指標選取難度更大。在選取具體指標時，應根據上級目標層，即總目標層和要素層，設計出能夠合理描述或量化其履職目標實現程度的具體評價指標。此外，還應考慮指標的可獲取性，慎重考慮實際中難以獲取或統計困難的指標，除非該指標具有非常重要的意義。 指標可選取定性指標或定量指標，其中定量指標又可以分為絕對數指標和相對數指標，共同形成初步的評價指標集。可根據專家谘詢法、公眾問卷調查法或主觀分析法確定指標權重。這樣，評價指標集與對應權重共同構成了績效審計指標體係。 4、權數的確定。由於各層次指標對支配其上一層的因素影響程度不同，通過專家谘詢法、公眾問卷調查及主觀分析法等方式，獲得關於各層次、各指標之間相對重要性的判斷矩陣，作為定量表示各指標權重值的基本依據。 （1）構造兩兩比較的初始判斷矩陣。針對上一層次某因素，對本層次各指標之間的相對重要程度進行兩兩比較，構建各層次兩兩比較的初始判斷矩陣A=（aij）n×n，即每次取兩個因子yi和yj（i≠j），讓專家根據自己對這些因素重要性的認識，判斷確定aij，並生成比較判斷矩陣A=（aij）n×n。其中，A為互反矩陣，上半段