區域公共管理視角下鄭汴一體化發展簡析
錦繡論壇
作者：張若熙
摘要：本文基於區域公共管理的視角，以河南省鄭汴一體化發展現狀為研究對象，深入探討了兩市政府為區域經濟發展的合作現狀及所存在的問題，最後有針對性的提出了加強區域公共管理的對策建議。
關鍵詞：區域公共管理 鄭汴一體化 政府合作
一、公共管理中“區域”的認知與界定
目前理論界關於“區域”的研究視野主要集中在“行政區域”和“經濟區域”兩個方麵，即分別從“政府”和“市場的視角進行研究。”行政區域是基於國家管理效力的實現，劃定相應機關部門職責權限的範圍依據。經濟區域是基於國家經濟戰略發展要求，為形成專業化地域生產綜合體，對地域進行劃分的空間表現形式。隨著區域經濟的發展及彼此聯係的增強，經濟區域的界限逐漸擴大，跨越行政區域。此時，以政府功能為主要表現的行政區域即有可能阻礙經濟區域的發展與融合，即為地方政府利益，阻礙市場的行進，表現出各種地方保護主義行為。因此，如何將“行政區域”與“經濟區域“進行融合，協調二者關係，發揮政府在推動經濟發展中的積極作用將至關重要。區域公共管理著重強調公共管理服務的功能，其區域概念基於行政區域，又不限於行政區域，意在打破政府間的地域障礙，加強政府間的橫向合作，強調整體性。以此為視角，本文以河南省鄭汴一體化區域發展為研究對象，分析其區域公共管理中現存的問題，以期為未來的發展提供政策化建議。
二、河南省鄭汴一體化進程與政府合作現狀
（一）鄭汴一體化的提出與發展進程
2003年，為了實現建設小康社會和中原崛起的宏偉目標，河南省委、省政府製定了《河
南省全麵建設小康社會規劃綱要》，作出了實施區域性中心城市帶動戰略、加快中原城市群發展、實現中原崛起的戰略決策，並確定以鄭州為中心，一個半小時經濟圈內的開封、洛陽、新鄉、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源9個省轄市組成中原城市群。且2005年在中原城市群規劃開封專題座談會中先後兩次提到“一體化”這個概念。並這樣描述，“在中原城市群的總體規劃中，應將開封作為鄭州都市圈的功能城市，將鄭州的部分教育職能逐步向開封轉移，在鄭州不再增加高等教育用地，使開封成為鄭州都市圈的教育基地，實現一體化發展。由此“鄭汴一體化”由官方正式提出。
時至今日，鄭汴一體化發展已取得了相當成績。例如，鄭州開封兩地電信同價，取消或
降低長途費用；鄭汴城市快速通道——鄭開大道通車；鄭州開封兩地正式實施金融同城。鄭開城際列車開通；電信同城，鄭州開封共用0371區號，開封原號碼前加2數字0378區號退出曆史舞台；且日前，開封市政府接到了“國務院關於同意河南省調整開封市部分行政區劃的批複（國函〔2014〕121號）”的正式文件，開封向新興副中心城市邁進。
（二）公共管理視角下兩市政府間橫向合作現狀
1.行政方麵的合作帶動經濟發展
行政方麵的合作主要是共同參與政策的製定，成立專門的事務處理小組，發揮政府決策職能。 河南省針對鄭汴一體化設立專門的領導小組，建立了黨政聯席會議製度，定期組織相關部門就共同事項進行會晤協商，在基礎設施建設、產業發展和生態環境共建等方麵各方麵合作與開發，促進兩市融合發展。自 2006 年以來，在政府領導下，鄭州市、開封市針對實現鄭汴一體化進行合作共同簽訂多個政府合作協議，政府合作協議內容涉及交通基礎設施建設、鄭汴兩地服務共享、產業布局、產業帶投資郵政、生態水係共建、商務、旅遊開發等各個領域。此外，還專門成立鄭汴產業帶管理委員會，以對具體領域合作進行對接。以政府見合作為基礎，兩市經濟方麵的合作主要是發揮兩市的產業優勢，優化產業布局，彼此優勢互補。主要表現在“兩軸兩帶九組團”發展格局的設定，以劃定功能，發展特色，突出效應，帶動全麵發展。例如，在鄭汴一體化戰略的支撐下，開封房地產實現飛躍式發展；白沙、劉集、官渡組團已形成科技教育、旅遊、食品加工、環境保護等產業集聚，且隨著物流業的發展，開封的物流業逐漸西進，實現與鄭州物流業對接從而實現兩市物流業共同發展的新局麵
2.政府間一體化公共服務的加強
鄭汴服務一體化主要是指鄭汴兩市政府經過協商決定率先在教育、文化、科技、金融、通信、旅行方麵實現服務一體化。教育方麵， 在“加快實現鄭汴一體化，促進教育資源共享合作共建框架”協議的指導下，推進教育資源共享。文化方麵，鄭州部分公共服務設施包括博物館、科技館等免費對開封市居民開放。衛生方麵，建立兩市公共衛生聯防聯控。金融服務方麵，實施金融同城，包括銀行卡和存折業務同城、資金彙劃同城、票據業務同城和分支機構同城，以降低鄭汴兩市的金融彙兌成本，改變鄭汴都市區融資結構。在通信方麵，兩地視為同城，方便兩地的聯係與交流；旅遊服務方麵，為發揮開封市城市特色，挖掘其優勢，相當景點對兩市市民同等待遇，同等優惠，促使開封旅遊產業走出去。此外，經濟的發展不應以犧牲環境為代價，生態環境的維護尤其需要政府的合作。兩市政府在鄭東新區和中牟縣之間建設森林生態調節區，在中牟縣與開封市之間建立綠地生態調節區，並且結合實地資源，優化發展實行農業和觀光農業，實現綠化、觀光、經濟的三重發展。