製裁，虛張聲勢還是敲山震虎
封麵話題
烏克蘭危機似乎正在遠離戰爭的陰雲，而作為國際關係中常用手段的製裁則被頻繁提及。然而，經過仔細觀察和分析後，我們不難發現：美國可能隻是惺惺作態，歐盟則是顧慮重重。作為當代最有爭議的國際政治現象之一，作為僅次於軍事力量的一種強製手段，製裁到底是有用還是沒用？為什麼製裁不僅較少達到預期目的、還時常造成製裁方與被製裁方的長期對峙？本期特邀三位專家為您解讀製裁的“奧秘”。 ——編者手記
判斷一項經濟製裁是象征性還是實質性的關鍵，
是看該項製裁是否會影響到被製裁國的經濟命脈部門
李東燕：
簡單說，製裁是國際政治與外交鬥爭的一種手段或工具。從不同視角看，人們對製裁會有不同的理解和解釋。如從現實主義角度看，製裁是爭奪國家利益的工具，是實現國家外交政策目標的手段，是權力的應用。從國際製度、國際機製理論視角看，製裁體現了國際組織的一種職能，是維護國際規範、價值和法律的手段。在國際組織框架內，如果你違反了既定的國際共同原則、規範和法律，違背了你所承擔的責任，那麼製裁就是一種懲罰措施。聯合國、歐盟、非盟等國際組織和區域組織都具有實施製裁的職能。製裁是聯合國集體安全機製的重要手段，聯合國還設立有專門的製裁委員會。美國、歐盟更是頻繁使用製裁，非盟“和平與安全理事會”也有權在成員國國內出現嚴重情勢時，以製裁方式進行幹預。
製裁的種類很多，程度不同，形式也不同。主要分為外交製裁、經濟製裁和軍事製裁，有人還劃分出政治製裁、法律製裁、文化製裁等種類。有一個國家對另一個國家的製裁，也有一個集團或一個組織對另一個國家的製裁。有大張旗鼓、直截了當的製裁，也有不露聲色、拐彎抹角的製裁。《聯合國憲章》第七章對非武力製裁和武力製裁作出了規定。非武力製裁包括斷絕“經濟關係”，以及“鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止”，和“外交關係之斷絕”。如果這些製裁還不夠足，安理會“得采取必要之空海陸軍行動”，“包括聯合國會員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動”。可見憲章已經涉及不同類別、不同形式的製裁，包括經濟製裁、外交製裁、軍事製裁、武力製裁等。
除因經濟為理由的製裁外，作為國際政治和外交鬥爭的工具，製裁主要用來針這幾類問題。其一是涉及國際安全、國土安全方麵的問題，如對侵略行為的製裁，對違反武器控製行動的製裁，以及對恐怖主義活動的製裁。其二是國內政治問題，製裁越來越多地被用來針對一國內部的政治和政局。其三是人權問題，製裁是人道主義幹預的一種，被用於對侵犯人權行為和“反人類罪”的懲罰。
李 彬：
總體上說，製裁就是限製和對手的交流，以達到一定的軍事和政治目的。一個國家原本有條件和對手進行（政治的、經濟的、軍事的）交流，但是，這個國家通過限製這些交流來達到一些目的，如政治的目的、削弱對方軍事實力的目的等。從我個人的研究角度，比較關注安全這一塊：往往是通過限製經濟交流來達到安全上的目的，具體來說就是削弱對方的軍事能力。在國際社會中，限製交流的方麵很廣，所要達到的目的也各不相同。比如國際社會在上世紀90年代以前長期對南非進行製裁，主要是為了達到政治目的，迫使南非政府放棄種族主義。在這個製裁中，軍事目的不是主要的。
其實，製裁還有另外一個說法，叫出口管製。製裁聽上去比較嚴厲，出口管製聽上去比較溫和。通常我們把額外的、新加的、臨時的出口管製叫做製裁，長期的、普遍性的製裁叫做出口管製。本來我可以賣你一個東西，但是我現在不賣了，臨時增加這樣一個措施便叫做製裁。如果是長期的措施，往往叫做出口管製。
從製裁的內容上看，我觀察到的有三類。第一類是限製對手進口有軍事價值的物項，比如說一個國家要造核武器，需要一些材料，別人不賣給它這些材料，它就造不出來核武器。這就是通過限製買賣材料這種經濟活動，達到限製其發展核武器的目的。第二類是限製對手的經濟活動。其發揮作用的方式有兩種。其一是讓對手缺乏發展軍事能力的財力，比如對某些銀行實施製裁，這些銀行不能參與金融活動，而這些銀行原本是給對方軍事係統提供融資等金融服務的，製裁使得這些金融服務無法實現了，軍備就不能發展了。這是直接瞄準對方軍事能力的。其二是直接瞄準對方經濟的，比如一個國家需要大米，我就不給你出口大米；需要茶葉，我就不給你出口茶葉。買不到大米和茶葉，生活就會受到幹擾，對手就會去權衡經濟利益和安全利益。在經濟利益非常重要的情況下，對手有可能最後被迫在安全上做出妥協，以換取經濟利益。
這裏可以講一下林則徐的故事。林則徐有一個誤解，認為西方人因為吃肉太多，因此不喝茶的話就不能消化肉食，所以他為了迫使英國在安全上妥協，就實施茶葉出口管製。盡管他在具體細節上是錯的，但邏輯還是成立的。就是說我的製裁不是直接瞄準你的軍事係統，而是瞄準一個籠統的經濟活動。在中國改革開放之後，西方的製裁都是或隱或現地使用這樣的手法，迫使中國在安全問題上妥協。他們要挾的手段就是對中國整體經濟實施壓力，迫使中國在經濟和安全上做一個權衡。
第三類是一種懲罰性的製裁，既不對準軍事力量，對經濟活動的影響也不大，就是象征性地發送懲罰信號。比如說聯合國對朝鮮的製裁，其中一項就是對朝鮮進口奢侈品的製裁。造核武器不需要奢侈品，奢侈品在朝鮮經濟活動中的作用也非常小，但它是一種政治上的羞辱，象征意義大於實際意義。我認為克裏米亞回歸事件上，俄羅斯與西方相互的製裁主要屬於第三類，實質性的製裁很少，主要是羞辱對方。並不是說俄羅斯某個人不能出國就會導致俄羅斯經濟崩潰，也不是說這些人沒法出國購買某種軍事產品就會導致俄羅斯的軍事不能發展。這種情況下，限製俄羅斯人員入境是一種羞辱性的製裁。但是美國對中國技術人員申請簽證進行審核，這就不是羞辱性的，而是實質性的，因為這的確妨礙了中美之間的科技交流。美國一些人不願意中美之間有科技交流，或者不願意雙方在某些領域（例如，航天領域）有科技交流，因此設置了交流的障礙。如果西方宣布某一類產品不賣給俄羅斯，而俄羅斯又非常需要，那麼這種製裁就有了實際意義，屬於第一類或者第二類。
周方銀：
正如李教授所說，經濟製裁可以分為象征性製裁和實質性製裁，判斷一項經濟製裁是象征性還是實質性的關鍵，是看經濟製裁是否會影響到被製裁國的經濟命脈部門。就比如美國對俄羅斯的經濟製裁，如果製裁中不包括能源項目，則該項製裁多半是象征性的。俄羅斯政治家也能很好地根據西方國家的製裁對象和範圍，判斷這一製裁到底是什麼性質，並采取與之相對應的反製措施。俄羅斯的頭號貿易國是中國，其次是德國、荷蘭、意大利、烏克蘭等國，美國與俄羅斯的貿易還未達到俄羅斯貿易對象的前五名，與美國的貿易在俄羅斯對外貿易中所占比例低於5%。因此，理論上說，美國對俄羅斯的經濟製裁能起到的作用有限。如果西方社會對俄羅斯製裁比較長的時間，比如堅持三到四年，那麼中國占俄羅斯對外貿易的比重將會進一步提升，新興經濟體在俄羅斯對外貿易中的地位也會上升。這是以美國為首的西方社會不願看到的，也是不符合美國利益的。因此，美國對俄羅斯的經濟製裁多半是象征性的，具有一種表明自身的政治態度但又不使危機大幅升級的作用。
李 彬：
美國使用經濟製裁的曆史非常長，可以說是輕車熟路。美國有時候也用經濟製裁措施來平息國內政治鬥爭。比如，當美國政府不想深度介入一些國際事務時，它就會采取經濟製裁措施。目前奧巴馬政府不想將外交資源花費在朝鮮問題上，而如果其對朝鮮無所作為，國內民眾會非常不滿。因此，美國就對朝鮮實行了經濟製裁。就克裏米亞回歸問題，美國目前不願花費更多的成本來對抗俄羅斯，因此它便采取一些成本較低的象征性製裁措施。這樣一來，美國既可以向國際社會表明自己的政治態度，又可以向國內、盟國以及烏克蘭有個交代：向國內表明美國並未對俄羅斯屈服，向盟友表示美國仍然作為世界大國參與了國際事務。
剛才已經說到了出口管製。在實施製裁或者出口管製的時候，可以按軍事價值進行分類，從高度敏感的軍事產品到一般的軍民兩用品，再到普通的民用品。高度敏感的軍事產品一般不允許出口，當然劃分產品的敏感程度也取決於親疏關係，關係好的話就賣的多一些，比如美國的核武器技術會給英國，但不會給德國。關於軍民兩用品的國際貿易，在過去幾十年國際社會發展出來一種技術或者技巧叫做最終用戶和最終用途的核實。比如說我賣橘子，如果這種橘子有兩種用途，你說你買回去吃，我得確保吃這個橘子的人不是軍事人員，而是老百姓，而且是確實把它吃了。比如說鋁的粉末，既可以用來做煙花，也可以用來做導彈的推助劑，粗的鋁粉不受限製，但細的鋁粉在賣出後就要核實，最終的用戶是誰，最終的用途是什麼。
現在通行的出口管製主要就是按照這個思路分類管理的。高度敏感的軍事產品不論怎麼樣也不能出口，一般的兩用品是要區分最終用戶、最終用途來決定是否允許出口，而一些民用品比如小孩兒的嬰兒車，沒有軍事價值，因此一般不受出口管製的限製。當然這個也取決於你和被製裁國家的關係，你關係越近，第一類的就越少，第三類就越多。關係越敵對，第一類就越多，第三類就越少。
上世紀七十、八十年代，日本曾設法掙脫美國的限製，願意將更多的兩用品賣給中國。到了世紀之交的時候，日本不僅自己開始加強了對中國的高技術出口控製，它還遊說歐洲不要向中國賣高技術的兩用品。日本政府這樣的一個變化反映了日本的政治精英思想的變化，在他們眼中，中國從夥伴逐漸轉變為對手。它有它的一個內在邏輯，不是受民意影響的。現在有人認為，中日兩國民眾的敵對心理是中日關係冷淡的主要原因，我認為這種看法不完全成立。這一點從日本對華出口管製政策的變化中就可以看得出來。
從中國的立場來說，即使必須製裁的話，中國也傾向於由聯合國這種國際組織根據有關國際法所製定的製裁，而反對“以國內法為依據進行的製裁”。比如有的中國公司和伊朗做生意，既沒有違反中國的法律，也沒有違反聯合國任何的製裁決議，但是美國有時就對中國實施製裁。美國的依據是和伊朗做生意違反了美國的法律。在這個問題上，中美之間的爭議還是比較多的。