地方財源建設的問題及對策研究
財政與稅務
作者：王曙光 蔡德發 孫慧玲
【摘 要】 地方財源建設關乎地方財政的現實需要與長遠發展，其本質是增強地方財政實力和促進地方經濟可持續發展。通過分析哈爾濱市財政收入總量及其構成，針對其財源建設的工業園區產業集中度不高、招商引資項目結構不合理、固定資產投資拉動力較低、資金與稅收政策要素製約等問題，提出改造傳統產業、拓展支柱財源，發展新興產業、汲取財力財源，加快園區建設、挖掘潛力財源，規範招商引資、爭取政策財源，壯大縣域經濟、夯實地方財源，以及創新財政機製、實現持續財源等對策。
【關鍵詞】 財源建設； 園區建設； 縣域經濟； 地方財源
中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）22-0085-06
財源即指財政的經濟源泉，按不同的標準可以劃分為不同類型的財源。如從範圍上可分為廣義、狹義和規範的財源，從作用上可分為支柱、主體和一般的財源，從時間上可分為現實、梯度、新興和後續的財源，從形式上可分為顯性和隱性的財源，從區域上可分為集約型和分散型的財源。地方財源建設是增強地方政府財力的基礎，隻有財源充裕、財力充足，政府運行方有保障，政策才能穩定，從而健全地方公共財政職能。哈爾濱市製定的新戰略和新目標，決定了財源建設新的路徑與機製，而深入、係統研究其財源建設的問題及對策，旨在為有效發揮財政功效、培育地方經濟、促進區域發展和政府科學決策提供有益的參考。
一、哈爾濱市財政收入的基本分析
自2001年以來，哈爾濱市一般預算總收入持續增長，其“十一五”年均增長19.96%，相比“十五”年均增長（14.36%）高出5.6個百分點。
（一）財政收入總量分析
從表1看：2009—2013年哈爾濱市GDP從3 175.5億元上升至5 017.0億元，年均增長率為12.30%；一般預算總收入從338.4億元上升至632.4億元，年均增長率為17.77%；地方財政預算收入從193.36億元上升至402.28億元，年均增長率為19.74%，分別高於5.47和5.04個百分點，但其與全國同類城市相比還有較大的差距。以2013年為例，哈爾濱市地方財政預算收入在全國15個副省級城市相比排名倒數第2位，僅高於長春市（381.8億元），與第1位的深圳市1 731.3億元相比少1 329.02億元，相差2.3倍。①
從哈爾濱市經濟發展與財政收入的關係看，哈爾濱市財政預算收入與地區生產總值（GDP）同向增長，但其增幅遠高於GDP的增長。如2009—2013年哈爾濱市一般預算總收入和地方財政預算收入的年均增長率分別高於GDP增長率5.47和7.44個百分點，使哈爾濱市的經濟實力與財政能力得到明顯提高；哈爾濱市一般預算總收入、地方財政預算收入占GDP的比重，分別從10.66%升至12.61%（年均比重11.81%）、6.09%升至8.02%（年均比重7.10%），分別提高了1.95（年均0.390）和1.93個百分點（年均0.386）。
（二）財政收入構成分析
哈爾濱市地方財政預算收入由地方稅收收入和地方非稅收入構成，其中地方稅收收入是地方財政預算收入的主要支柱。2009—2013年地方稅收收入穩步增長，即從150.49億元上升至317.66億元，年均增長率為23.17%，但其增長率呈逐步下降趨勢，即從33.53%降至14.50%；其占地方財政預算收入的比重相對穩定，即由2009年的77.83%微增至2013年的78.96%，年均比重78.79%；其占GDP的比重穩步增長，即由2009年的4.74%升至2013年的6.33%，年均比重5.59%。而地方非稅收入總體規模逐步增加，即由2009年的42.87億元上升為2013年的84.62億元，總體增長97.38%；其占地方財政預算收入的比重逐步降低，總體與稅收收入比重增速呈相反的走勢，即由2009年的22.17%降至2013年的21.04%，年均比重21.21%。
從哈爾濱市地方稅收收入構成看，其收入包括營業稅、增值稅（地方分享）、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、車船稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅和其他稅收。2009—2013年營業稅、增值稅、企業所得稅3稅總收入占稅收收入比重分別為65.82%、64.78%和63.21%（均超63%），比重平均值分別為38.77%、12.34%和13.12%。從2013年地方稅收收入構成數據看，3個主體稅種是營業稅、企業所得稅和增值稅，分別占稅收總額的39.53%、12.67%和10.67%；5個次主體稅種是契稅、土地增值稅、城市維護建設稅、個人所得稅和房產稅，分別占稅收總額的8.13%、7.47%、5.78%、4.31%和3.45%。上述8種稅的稅收收入2009年占稅收總額的94.17%，2013年占稅收總額的92.01%。
從2009—2013年哈爾濱市地方非稅收入構成情況看，其行政事業性收費收入最高，占非稅收入比重最大，2009年該比重為23.09%、2011年最高為41.40%、2013年降為30.85%，國有資本經營等收入規模不夠穩定。從2013年非稅收入構成看，按比重排序為行政事業性收費收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、罰沒收入、專項收入和其他收入，其比重分別為30.85%、18.86%、23.55%、13.75%、12.36%和0.62%。
二、哈爾濱市財源建設的問題分析
（一）財源建設管理的狀況
1.財源建設管理的重點
哈爾濱市始終重視與探索財源建設管理工作，其重點主要包括：全市及各區（縣、市）大力支持產業園區發展，將園區基礎設施建設作為財源建設的重點，加大工作推進和政策資金的扶持力度，為項目入駐園區積極創造條件；大力推進重點產業項目建設，特別是高質量的產業項目，加大重點財源項目的推進力度，發揮財政資金的引導作用；大力支持和推進招商引資工作，各部門、單位全力落實激勵與責任機製；按照省級財政部門的有關標準與要求，積極爭取財源建設的政策和資金扶持；完善財源建設管理製度，加強績效考核和作風廉政建設，以確保財政收入的穩步增長。
2.財源建設的激勵機製
哈爾濱市財源建設的激勵機製主要包括：製定與完善全市及區（縣、市）財源建設的考核評比實施細則，加強對區級財源建設的考核評比，對財源建設效果顯著的給予獎勵；對市區共享的增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅，增幅超過全市稅收收入平均增幅的，市級財政所得的超收部分按照超收幅度及比例獎勵給各區，以調動區級財源建設的主動性；為充分調動各區培植財源、增加財政收入的積極性，調整市對區的財政體製，即市與區共享稅的分成比例由6：4調整為5：5，同時將部分市級企業稅收下放到企業所在區，以加大對各區財源建設的政策激勵力度。
3.財源建設資金的管理
為推進哈爾濱市區縣（市）財源建設工作，市財政局製定了《財源建設資金管理辦法》。其主要內容包括：財源建設資金使用堅持宏觀導向性、經濟效益優先、適當集中重點投放、國民待遇的原則；財源建設資金主要用於貸款貼息和招商引資費用支出補助，以及經濟欠發達或邊遠縣市項目補助；財源建設項目貸款貼息采取“總量控製、比例貼息、據實核撥”的原則；招商引資費用支出補助必須在招商引資項目資金到位後給予補助；對財源建設資金實行項目管理辦法，由市和區縣（市）財源辦負責財源建設資金使用監督管理工作。
（二）財源建設的現實問題
哈爾濱市在園區建設、招商引資和挖掘新財源等方麵取得了顯著成效，保證了地方財政收入穩定增長，但其問題和困境也同時並存。主要表現在以下四個方麵：
1.工業園區產業集中度不高
哈爾濱市規劃建設8個工業集中區，包括城區東部、城區南部、動力之鄉、城區西部、城區中部、鬆北區、呼蘭區和阿城區，其工業園區規模不斷發展壯大。至2012年8月底，全市共有工業園區26個（其中國家級開發區4個、省重點產業園區3個），已入區的規模以上工業企業422戶，占全市規模以上企業總數的46%。其問題主要表現在以下方麵：
（1）園區缺乏科學規劃，數量多布局亂
目前，哈爾濱市規劃建設的工業園區多達60餘個，有的區、縣（市）設立多個工業園區、有的工業園區相互交叉重疊、有的工業園區規模很小，從而導致園區多但較亂。