淺論村委會職能嬗變
社會視野
作者：李珍
摘要：處於社會轉型期的村民委員會職能嬗變，不能很好地為村民群眾服務，阻礙了社會主義新農村的建設和發展。本文闡述了村委會職能嬗變過程，並從立法因素、行政因素、隊伍因素三方麵對村委會職能嬗變進行了歸因，最後提出了規範村委會職能若幹措施的建議。
關鍵詞：村委會 職能 新農村建設 自治
緒論
村委會作為基層群眾自治性組織，是社會主義新農村建設中的重要一員。自1998年《村民委員會組織法》通過以來，村委會的職能就在法律中得到了明確和鞏固，並隨著社會發展不斷進行變化。《村民委員會組織法》中對村民委員會的主要職能有詳細的規定，概括來說，可以將其分為四個部分：一、維護公共秩序，修築公共設施，保障公共安全；二、管理公共資源，發展公共經濟；三、弘揚公共文化，開展精神文明建設活動；四、發揚公共民主，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
2005年10月，社會主義新農村建設這一項重大戰略性舉措開始實施，村委會作為基層組織也以村民群眾自治體的形態充分發揮其職能，為社會主義新農村建設添磚加瓦。近十年過去了，村委會的職能漸漸與新農村建設的要求脫節，已然不能適應農村政治經濟文化的快速發展，其職能係統亟待完善。
一、村委會職能嬗變過程
據查，我國最早的村民委員會成立於1980年——廣西省宜山縣（現為宜州市）屏南鄉的合寨村。適逢家庭承包責任製實行2周年，農民勞動積極性高漲，但苦於沒有一個統一的農村組織進行引導和管理。“火車跑得快，全靠車頭帶。”第一個村民委員會成立以後，全國各地如雨後春筍般冒出了多個村委會，到1985年已逾百萬。由於發展勢頭良好，為新中國的經濟發展和地區穩定做出了巨大貢獻，1982年通過了新憲法正式確立了村委會的法律合法地位。這段時期，村委會的職能秉承“以村民為中心”，以農業生產、基礎設施建設等經濟職能和公共服務職能為主。
1987年我國通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村委會的“行政職能”明顯加重。一是計劃生育工作，因農村“人多力量大”、“傳宗接代”的思想根深蒂固，計劃生育工作在農村的推行十分困難；二是收取稅費工作，在經濟發展中農村各類稅費名目繁多，層出不窮；三是組織生產工作，主要就是劃分責任田，落實農業生產。這些工作之所以落在了村委會的身上，主要是因為它是最接近鄉鎮政府“下級”和村民“上級”的組織。這是村委會職能發展的第二個階段——“以政府為中心”，村委會已經變成類似政府執行機構的組織。
第三階段的裏程碑是中國農業稅費改革，特別2006年1月1日徹底廢止農業稅後，村委會的稅費收取工作一下子減輕了很多，職能發生了轉變。隨著中國社會的結構性轉型，國家權力開始逐步退出政治、經濟、社會等領域，這種權力的分配和下放，也帶來了當前行政主體多元化的趨勢。①政府開始重視和提倡公共行政，村委會得以抽身“雜務”，按理說應該能夠“以自我發展為中心”，在發展基層自治上大展身手，更好地為村民群眾服務，但其實上村委會的職能卻沒有完全轉變成型，仍然有部分職能重疊或雜亂，阻礙了社會主義新農村建設的進一步發展。
二、村委會職能嬗變歸因
（一）法律規定紊亂，村委會職能不明
《村民委員會組織法》是村委會職能的重要依據，雖然已於2010年10月28日公布了修訂版，但修訂後的《村民委員會組織法》在內容裏對村委會職能的相關規定仍然是“老一套”，多為大局性、模糊性、抽象性的規定。另外，不管是國家統一立法裏的法律、行政法規、司法解釋、部門規章，還是地方立法裏的實施辦法、地方性法規、政府規章，都對村委會的職能進行了相關規定。村委會職能立法一方麵框架“輝煌”、立法分散、兩極差異大，並以行政立法為主；另一方麵，不同層次的立法在規定村委會職能內容時顯然存在遞變和落差。②