閔行區公共預算聽證會在製度設計上是十分典型的。它由三類人員組成:第一類是相關政府機構,他們提交預算草案,並對預算草案做出具體說明,闡明申請預算資金的理由和依據;第二類是聽證陳述人,由若幹名區人大代表、若幹名社會公眾代表與一名或數名專家陳述人組成,他們代表公眾發表針對預算項目的意見;第三類是旁聽人,由若幹名區人大代表和網上報名入選的若幹名普通市民組成,他們不享有發言權,但可以在會後提交書麵意見。前兩類人員除可以就相應主題發表意見之外,還可以進行辯論。閔行區公共預算聽證會的效果是顯著的——2010年預算項目聽證的最終結果中,在聽證會上遭到普遍質疑的“勞動關係和諧企業創建”項目未被安排預算資金。
近年來全國各地在這方麵也做了大量的工作,並取得了初步成效。概括起來,較為成熟的行政決策協商主要包括以下三類:
第一類以確立行政決策問題為目標的協商。2007年以來,山東省陵縣接連對新農合藥價、城區自來水、地熱供暖等群眾關心的熱點問題召開了聽證會,廣泛聽取民聲民意,以了解群眾的真實意願和想法,為政府的行政決策提供參考和依據。2008年落成的東方公園就是該縣創新行政方式的一大亮點。東方公園位於黃金地段,該地塊本來要搞商業開發,許多市民通過各種方式向政府提出建議,不讚成進行商業開發。市民們的建議得到采納。政府經過研究,決定東方公園地塊改為建設公益性的“東方公園”。公園從選址、命名到功能定位、方案設計,縣裏收到群眾意見建議數百條,設計單位負責人說,最終設計方案中,民意成分至少占了3成。政府實行民主決策,公眾也對工程給予了相應的理解和支持,建設東方公園需要拆遷的253個住戶僅用8天就搬遷完畢。
第二類以協商行政決策內容為目標的協商。廈門px項目事件是近年來行政決策協商中的一個典型案例。廈門px項目是一個投資逾百億的化工項目,由於距離人口密集區過近,有環境汙染之險。從2004年2月國務院批準立項,到2007年3月105名政協委員建議項目遷址,廈門px事件進入公眾視野開始,及至廈門市政府宣布暫停工程,開展二次環評、發動公眾投票、進行市民座談會,並最後選擇將px項目遷址,地方政府與公民從分歧走向協商,留下了政府和社會、公民互動的經典範例。通過社會協商對話讓廣大社會公眾有序參與公共政策的製定、執行和評估,正在成為中國有效協調各種利益關係和解決各種利益矛盾,切實擴大社會主義民主的重要途徑。
第三類以強化行政決策效果為目標的協商。上海市盧灣區從1999年下半年起向全區各社區推廣實施決策聽證會、矛盾協調會、政務評議會的“三會”製度。其中聽證會旨在行政決策前溝通社會,協調意見;矛盾協調會,旨在及時化解社區鄰裏、居民與企業或政府部門的矛盾;評議會則重在建立起社會監督機製,對聽證會、協調會的執行情況進行評議,房管、工商、環衛等職能部門成為其直接監督對象。評議會以職能部門是否落實市、區有關工作精神,履行工作職能、完成工作的情況如何為主要評議內容。上級主管部門可將評議小組的評議意見作為部門考核和有關幹部獎懲任免的依據之一。這就大大地改善了聽證會的落實效果。
政府決策協商,是近年來中國協商民主實踐的創造性發展。但是,在實踐中還存在著聽證代表的遴選程序、數量、標準不透明,信息不對稱,缺乏統一的程序等問題。應當不斷總結經驗,進一步完善聽證製度,調動公眾參與決策協商的熱情,擴大參與範圍,特別是對於民眾普遍關注的重大決策,要切實起到平衡各方利益要求的作用,讓公眾普遍了解到協商的意義和效果。
(三)基層群眾自治協商:農村和城鎮基層群眾自治中的協商民主實踐
基層民主協商是廣大人民群眾在基層群眾自治的實踐中創造出來日新型民主形式。目前較普遍的形式是“民主懇談會(或議事會)”,是一種以公眾參與和對話為基本特征,鼓勵、引導社會公眾製度化參與公共事務決策的協商民主製度。較典型的案例有浙江溫嶺的民主懇談會和四川邛崍市“新村發展議事會”。
溫嶺的“民主懇談會”是基層民主協商最具代表性的案例。它於1999年誕生於浙江省溫嶺市鬆門鎮,其前身“農業農村現代化教育建設論壇”的目的本來是宣傳政策、普及觀念,是由上而下。論壇設計的讓群眾發言的環節賦予了這一宣傳形式以出乎意料的生命力,使其成為了群眾和幹部之間平等對話的渠道。自發前來參加會議的群眾與鎮領導麵對麵進行交流。群眾對鎮裏的方方麵麵問題提出自己的看法,大到鎮裏的投資環境、村鎮建設規劃、小到鄰裏糾紛,液化氣價格等,鎮領導都認真、周詳地予以答複、解釋,有的問題當麵予以澄清,有的問題當場予以解決,還有的問題則承諾了具體的解決措施和時間。這種幹部與群眾麵對麵平等協商對話的方式,受到了廣大群眾的高度認同和積極參與,也得到了溫嶺市領導機關的高度重視。2000年8月,溫嶺市委在鬆門鎮召開現場會,隨後,在全市範圍內開展的“民情夜談”、“農村民主日”、“農民講台”、“民情直通車”等活動形式,統稱為“民主懇談”,並向非公有製企業、社區和市級政府部門進行推廣。