PPP模式在鐵路建設中的作用
行業科技
作者：何春雷
【摘要】本文首先對我國及江蘇鐵路的投融資現狀及存在的主要問題進行了剖析，在分析了民間資本進入鐵路領域的障礙後，創新研究了江蘇鐵路建設引入PPP模式的投融資體製、路徑、機製等創新問題，模擬實踐了滬寧高鐵2號線的PPP解決方案，並提出了相應的政策建議。
【關鍵詞】PPP；鐵路建設；投融資體製；機製創新
2012年以來，我國經濟增長進入“新常態”階段，經濟發展謀求更為穩定且高效的模式。由於鐵路建設具有大額資金投入，且能使眾多的行業受益的特點，成為我國經濟“穩增長”的重要保證，因此，新時期的鐵路建設將保持穩定增長。按照國家在“十二五”規劃中提出的建設要求，我國2015年鐵路建設領域的投資額將達到8000億元以上，江蘇未來幾年的鐵建投入也將持續增加。
大規模的鐵路建設需要大量資金的投入，由於經濟新常態下，政府的財政收入主要向民生傾斜，我國這幾年的鐵路建設主要依賴銀行貸款。然而當前各級政府和中國鐵路總公司背負著巨額的負債，無論是中央還是地方，鐵路建設資金都存在較大缺口。在新形勢下，我國鐵路建設資金的多元化勢在必行，特別要大量引入民間資本。據統計，截至2013年，中國民間融資規模已超過3萬億元，而且近5年來以近三成的速度增長，這些資金完全可以為未來的鐵路建設服務。在這樣的背景下，我國的鐵路建設需要轉化融資思路和機製，大力采用現代新型融資模式則如ABS（資產證券化）融資、PPP（公私合營）融資、產業投資基金、和保險融資等。PPP作為一項創新融資模式受到了政府的大力推廣，它能使政府和社會資本有機結合，充分發揮各自優勢，從而有效彌補當前我國大規模鐵路建設所造成的資金缺口，提升運營效率，並推進政府職能轉變。因此，抓緊開展相關領域立法、製定PPP相關優惠、扶持政策，放開準入，破除鐵路運營壟斷，讓民間資本放心大膽的進入鐵路領域，成為江蘇省鐵路領域可持續發展的首要問題。
1.我國鐵路發展的形勢分析
鐵路是社會經濟發展的重要載體之一。我國當前的交通運輸體係中，鐵路運輸仍處於骨幹地位，是名副其實的國民經濟“大動脈”。鐵路貨運量被英國“經濟學人”雜誌譽為“克強指數”之一，它與耗電量、放貸量成為評估我國GDP增長的風向標。
貨運，尤其是貨運疏運是鐵路的絕對強項，關係國計民生的產品，如煤、油、木材、金屬等等，在鐵路貨運中占比超過70%。發展鐵路將對我國經濟建設起到至關重要的促進作用。
從國家統計局2008-2014年間的貨運數據來看，2009-2011年間鐵路貨運量出現明顯的大幅度上揚，2011-2014年貨運量則保持相對平穩的基礎上略有下降，反映出我國2012年以來進入“新常態”的經濟運行模式，經濟增長由高速放緩，因此貨運的需求量穩中有降。鐵路貨運由於新增普通鐵路的投產和客運流向高鐵而釋放了運能，鐵路貨運的車皮由原先供不應求轉入開始四處尋找貨源，在一定程度上為將來鐵路貨運的市場化競爭打開了局麵，這恰恰是將來提高鐵路貨運服務的速度與質量，提高生產率的契機。
2008-2014年間的鐵路客運量則呈明顯上升趨勢，這一方麵得益於我國近年來高鐵網絡大力建設，釋放了巨大的旅客運能；另一方麵也顯示出我國仍保持著經濟的相對活躍態勢，大量旅客意味著潛在的消費需求正在被“高鐵速度”拉動起來。
所以無論從貨運還是客運來分析，我國鐵路運輸還將繼續保持穩定的增長勢頭。
對照2011-2015年發展規劃及2016-2020年發展規劃（正在報送審議），全國鐵路網的鋪設熱度也正是方興未艾。全國正在開展全國高鐵客運網絡的建設工作，待四縱四橫的主骨架搭建完成後，正在報送審議的“十三五”發展規劃中，東部、中部地區的高鐵客運網將是接下來的投資建設重點，西部地區鐵路網尚未完善，“十三五”的重點仍是修建鐵路大通道。而西部地區有大量待開發的資源能源，建設的鐵路通道仍將以客貨兩用為主。
綜上所述，我國鐵路將保持長期穩定發展的勢頭，鐵路市場化改革的時機日漸成熟，但是受限於當前融資模式及投融資改革的落後，發展也受到了製約，亟待解決。
2.江蘇鐵路建設投融資現狀、存在的主要問題與融資缺口分析
2.1江蘇地方鐵路建設投融資現狀
2011年到2014年，江蘇地方鐵路的建設總投資分別為100億元、45億元、90億元、190億元。建設投資的資金來源分為兩部分：項目資本金與銀行貸款各占一半。項目資本金又由三部分組成，其中鐵路總公司、江蘇省政府，各級市政府各自承擔部分出資任務。省級資本金原來主要是依賴財政撥款，隨著2014年底江蘇鐵投的成立，目前已經轉為江蘇省鐵路建設發展基金提供資金。
2.2 江蘇鐵路投融資機製存在的主要問題
2.2.1投資主體單一，風險過度集中
江蘇近幾年來的社會固定資產投資中，來自民間的投資早已超過50%。根據江蘇省統計局發布的數據，2014年全省固定資產投資4.2萬億，其中民間投資就占比67.6%。而曆年江蘇鐵路建設投資仍然主要依靠國家建設資金、地方政府（省市兩級）財政支持和銀行貸款為主。從2013、2014年的江蘇省民間資本投資數據可以發現，江蘇民間資本除大部分投資在製造業外，約21%的熱點投資仍是房地產，鐵路運輸業的投入占比微乎其微（小於萬分之一）。
2.2.2籌資渠道狹小，債務危機正逐步形成
數據表明，當前我國鐵路建設資金中，76%的成分為：財政性資金（以鐵路建設基金為主）以及銀行貸款。近年來，鐵路建設貸款的還本付息已使得鐵總債台高築，鐵路的債務危機已經出現，這直接導致了鐵路企業信用風險的增加，這進一步加劇潛在投資者對投資鐵路的擔心，造成融資成本上升、融資難度加大。
此外，我國發行鐵路債券的融資規模較小，而鐵路公司的IPO僅有試點性的兩家，規模也很小。
2.2.3鐵路投資管理方式落後，企業經營效率低下
即使在中國鐵路總公司成立以後，現有鐵路及其企業實質上仍是原鐵道部的直屬機構，具有天然的壟斷性，不僅如此，鐵路企業所有者缺位、內部人控製、缺乏合理的激勵機製等問題十分突出，即便設立股份有限公司，其董事會也是形同虛設，由此導致鐵路企業運營效率低下，造成了國家資源的浪費，並導致鐵路市場競爭機製的缺失。
2.3 江蘇鐵路建設的融資缺口分析
根據十二五規劃，2010年-2015年，江蘇鐵路各項建設項目達42項，測算投入資金約3143億元。根據江蘇省近期公布的數據，2015年鐵路建設中，江蘇已經有11個項目處於在建狀態，加上“先行先試”的沿江城際鐵路，江蘇鐵路投資規模、建設裏程都位居國內各省市首位。再根據十三五規劃，2016年-2020年，江蘇鐵路幹線項目22個，城際鐵路新建9項，城市軌道（城鐵、地鐵）續建8項、新建6項，合計十三五期間預算投入資金3727億元。
由江蘇鐵路投資發展公司負責籌措的鐵路建設資金，三家公司（省交通控股、省國信集團、農墾集團）注冊資金僅為70億元，而且目前資金籌措情況仍不容樂觀。不難發現，要完成2020年內的所有鐵路建設規劃任務，江蘇鐵路建設的融資缺口巨大，當務之急是完善投融資環境，樹立標杆PPP項目，在取得社會資本的信任的基礎上，引入民間資本，盡快開展PPP合作模式。
3.PPP模式的概念、各種實現形式及官方推薦的運作模式
3.1 PPP模式的概念
PPP是Public-Private Partnerships的縮寫，即“公私合作夥伴關係”。PPP是公共部門（通常為政府）和私人部門（社會資本）為提供公共產品和服務而形成的各種合作夥伴關係。
PPP模式的廣泛應用始於上世紀八十年代。我國一般所說的PPP均指狹義PPP，如BOT、BOO、TOT等，狹義概念的理解側重於公共部門和私人部門合作項目的運作模式、風險分擔機製、投融資職能分配和項目監控評估等方麵。
正確理解PPP的概念，首先要明確公共部門和私人部門的界定；其次需要明確PPP的目的是為了提供公共產品和服務；第三，公共部門和私人部門通過合同文本等形式明確約定各自的職責和權利。
PPP不隻是融資模式。一些地方政府在推動PPP時，動機主要還是“錢”，還應充分著眼於效率的提高、體製機製的革新，這是通過引入和利用民營部門的生產管理技術和先進製度實現的；所以PPP是一個多目標任務，應以社會綜合效益最大化為導向。
3.2 PPP的運作形式
PPP是各國政府的一種管理實踐，PPP案例各異，形式多變。
總結了PPP的各種實現形式以及各自形式在公-私範圍之間所處的位置。其中一些PPP的實現形式並沒有被我國官方所推薦。2014年11月，財政部以財金〔2014〕113號印發的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，主要推薦了6種運作方式：委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交。