城市公用事業的公私合作PPP模式初探
經濟研究
作者：顧紅衛 郜建人
【摘要】本文簡要概括了現階段推進PPP模式改革的政策背景，結合城市公用事業項目的性質特點，分析了管理合作、服務合作、租賃合作、特許經營合作、股權合作等PPP模式的一般方法。
【關鍵詞】城市公用事業 公私合作 PPP模式
一、PPP模式的概念與發展背景
（一）PPP模式的概念
所謂PPP模式，即Public-Private Partnership，指政府公共部門與社會私人部門（或非政府機構）之間的合作夥伴關係。PPP模式起源於上世紀70年代的英國，政府在公路、鐵路、碼頭、電力、供水、供氣、垃圾處理等基礎設施的投資、建設、運營，以及城市維護等公共服務的提供中，廣泛引入私人部門的資金和管理，通過建立政府部門與私人部門合作關係，極大地提高了公共服務的效率、水平和質量。
在我國的實踐中，政府和社會資本合作的PPP模式，是指政府在基礎設施建設或社會公共服務提供的過程中，采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
（二）PPP模式的發展背景
黨的十八屆三中全會強調，在經濟新常態背景下，要進一步處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，並從積極發展混合所有製經濟、深化投資體製改革確立企業投資主體地位、建立透明規範的城市建設投融資機製等方麵，對我國投融資體製改革作出總體部署。2014年11月，國務院關於創新重點領域投融資機製鼓勵社會投資的指導意見提出，要建立健全政府和社會資本合作新機製，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式。2015年5月19日，國務院辦公廳轉發了財政部、發展改革委、人民銀行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，要求各地區、各部門高度重視，精心組織實施。5月25日，國家發展改革委公開發布了1043個PPP推介項目，涉及總投資1.97萬億元，鼓勵各類社會資本通過政府購買服務、特許經營、股權合作等多種方式參與建設及運營。
在公共服務領域推廣PPP模式，一方麵可有效緩解新增公共項目建設運營資金的不足，降低地方政府性債務；另一方麵，有序引導社會資本進入公共服務領域，特別是引入市場競爭機製，將有效提高公共服務的質量和效率。在公共服務領域推廣PPP模式，利於促進國家治理體係和治理能力的現代化，徹底打破公共服務領域的準入限製，激發市場主體的活力和創造力，最大限度地利用社會資本的資金、技術、人才和管理經驗，提升公共服務的供給質量和服務效率。
二、城市公用事業的PPP模式
（一）城市公用事業的基本內涵
城市公用事業是城市基礎設施的重要組成部分，也是社會服務業的重要內容。一般地，城市公用事業包括城市供水、供熱、供氣、公共交通、郵政、通信、排水、汙水處理、道路與橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處置和城市綠化等方麵。