發達國家農業補貼立法及其經驗借鑒
中國經驗研究
作者：李鳳梅
【摘要】文章分析了美國、歐盟農業補貼法律體係的形成及特點，兩者均構建了以農業法或農業基本法為基礎，農業補貼、農業投資法為骨幹的農業補貼法律體係，這些國家在農業補貼的範圍、方式、手段、立法體係等方麵積累了豐富的經驗。對我國完善農業法，加強農業反補貼立法，明確農業補貼的範圍與標準等方麵有重要的借鑒意義。
【關鍵詞】農業補貼 立法體係 補貼範圍
【中圖分類號】D93 【文獻標識碼】A
目前，就發達國家而言，農業補貼立法異常發達，形成了以農業法或農業基本法為中心，農業補貼單行法為補充，完善而健全的農業補貼立法體係。農業補貼立法體係是在WTO《農業協議》達成之後，各國為了減少農產品價格補貼及進出口補貼給農民帶來損失而增加有關農業生產要素補貼、農業生產結構調整補貼及推廣有機農業、生態農業的補貼從而達到增加農民收入之目的的新型立法。各國農業補貼立法不僅在農業補貼種類及類型上更加符合WTO的有關規則，而且在農業補貼方式上也呈現多樣化及法製化的趨勢，使農業補貼能夠真正成為各國農業發展的動力因素。
發達國家的農業補貼立法
美國農業補貼立法體係。美國沒有單行的農業補貼立法，對農業補貼的法律規範散見在不同的法律體係中，主要是體現在其《農業法》中，其他的如《農業援助法案》、《農業保障和農村投資法》、《農場法》中亦有所體現。美國農業補貼範圍較廣，補貼方式也是多種多樣，既有一般意義上的直接補貼，也有間接補貼及合約補貼等。在補貼方式上，主要有價格支持製度、收入保障製度、農業保險製度、出口貿易支持政策及農業災難救助製度等，是一種典型的綜合式農業補貼體係。
從法律體係上看，美國農業補貼相關立法主要包括幾個方麵：第一，農業基本法。1932年12月通過的《農業法》（也稱《農業調整法》），這是美國農業法律體係中的核心法律。該法中規定對農產品實施平價收購政策，平價政策實際上就是政府最低的支持價格，即在農產品交易中，如果市場價格低於平價政策，政府就可以幹預市場，保證支持價格能夠成為市場的最低價格，所以，支持價格的核心是以“平價”為核心的。支持價格自30年代實施以來，大大刺激了農業生產，導致美國農產品供過於求現象的加劇，出現了大量的農業產能過剩，同時，政策長期提倡支持價格，也導致了財政負擔的加重。
直到1973年，美國政府廢除了實施40多年的支持價格政策，通過修改《農業法》，正式實施目標價格政策。目標價格支持製度是以生產成本為依據，在生產成本的基礎之上附加一定利潤來確立的價格，該政策通常與生產計劃配合使用。當市場價格低於目標價格之時，那些參與政府生產計劃的農場主就可以從政府獲得目標價格減去市場價格的差額補貼，這種補貼方式不同於支持價格，政府並不直接幹預市場，也不直接發放補貼，而是根據生產計劃來分配價格差額的一種補貼方式，這種補貼方式一直持續實施到1996年。
1996年美國再次修改了農業法，此時修改農業法的目的是為了應付即將到來的WTO《農業協議》的要求，也是為了減少政府的財政負擔。修改後的農業法確定了一個7年的過渡期（1996年～2002年），在過渡期內減少相應的目標價格適用範圍及差額補貼的支出範圍，用“生產契約靈活支付計劃”來代替目標價格政策，這個計劃是一種與生產脫鉤的補貼方式，是直接對農場主收入減少的直接補貼形式。但是該計劃實施到1998年，美國農產品價格下跌明顯、國際市場需求銳減及國內災害頻繁的情況下，美國政府又推出了緊急情況援助補貼政策。這種補貼也是一種直接補貼，但不是以財政預算的方式支付，而是以基金的形式向遭受自然災害、市場占有份額減少、價格下跌的農場主支付的補貼。2002年WTO《農業協議》的談判基本完成及生效的前提下，美國於2002年10月製定了《農業保障和農村投資法》，在WTO規則下，對農業補貼的方式及範圍進一步予以規範，並且在2002年11月再次修改了《農業法》，由此美國正式確立了WTO規則下的三種農業補貼政策：直接支付、營銷貸款和反周期波動補貼。這三種補貼形式相比以前的目標價格政策，在範圍及政府財政支出上並沒有減少多少，不但如此，按照美國農業部的統計，自2002年實行新政策以來，農業補貼還是呈現增加的態勢。
第二，加強農業投資立法，促進對農業信貸的支持。2002年10月製定了《農業保障和農村投資法》，進一步明確了聯邦土地銀行、聯邦中介銀行及農業（農村）合作銀行的職能與架構，擴大政策性金融機構對農業發展的支持力度。2009年，美國首次修改了《農業保障和農村投資法》，進一步明確了農業信貸的條件、農業投資比例分配、投資條件、投資程序及政府投資方式、資金來源等，增強了法律的確定性，減少了在實際操作中的模糊性，大大刺激了農業投資及信貸的發展。
第三，加強農產品銷售及流通領域的立法來補貼農業。美國農業對國際市場依賴很大，是一種出口型農業。美國非常重視農產品銷售及流通領域的立法，充分利用了WTO的“綠箱”政策，2002年製定了《農產品銷售協議法》、2003年製定了《糖類產品銷售法案》、2006年製定了《農產品貿易與援助法》，這幾個法律的製定與實施，對農產品在銷售及流通流域實施了一定的補貼，提高了美國農產品的國際競爭力。2003年製定、2012年修訂的《農業援助法案》，該法案規定：為在生產、銷售及流通過程中遭受氣候災害或其他緊急情況而遭受損失的農場主提供補貼。這些農業補貼立法的製定與實施，最大限度地降低了農業生產、銷售及流通領域的風險，提高了美國農產品的競爭力與國際市場占有率。