論村民自治權的完善
法律·政治
作者：張騰龍
【摘要】在農村民主建設中，村民自治權是核心，但在實施過程中仍然存在著鄉鎮與村關係不協調、村支“兩委”體製不順暢、村幹部選任罷免製度上存在缺陷、村務公開等法律法規規定的製度虛化、村民代表會議難以有效運轉、村級機構的法定職權得不到良性平衡運行，廣大村民的自治權不能有效的保障等問題。應從理順鎮村關係、健全村級組織建設、修改《村組法》部分規定、完善村民自治法律製度、加強村民民主法製教育等方麵，探討建立村級合理健全的管理製度與村民思想觀念相協調，縣級有關部門、鄉鎮和村三級齊抓共建，建立以村民自治權為主題的村民自治結構，使民主自治有效落實。
【關鍵詞】鎮村關係；村級組織；村民自治權
一、村民自治的產生和發展
自1978年黨的十一屆三中全會做出改革開放的決策後，農村改革進一步加快，農村經濟體製實行家庭聯產承包責任製，隨之而來的必然是農村社會管理體製改革。1980年廣西宜縣屏南鄉合寨村農民為了改變村裏治安混亂、大隊組織癱瘓的局麵自發成立了“村民委員會”，負責管理村內公共事務。其後，1983年中央決定政社分離，建立鄉政權。至此，人民公社、生產大隊退出農村社會，代之的是鄉鎮政府和村民委員會，形成了“鄉政村治”的新型農村社會治理結構。根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會的性質是基層群眾自治組織，不是一級政權，而是自我管理、自我教育、自我服務的組織。
實踐中，大批農民直接參加選舉村民委員會並創造了“海選”等選舉形式、以村民會議或村民代表會議為主要民主形式的民主議事製度，以村務公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內容的民主監督製度也相繼建立起來。村民自治的發展使農民有權力決定村內事務，充分發揮了農民的自主性、積極性。目前全國絕大多數省份開展了8輪以上的村委會換屆選舉工作，取得了顯著成效。特別是近些年來村民參與熱情持續高漲，選舉活動日益規範；村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職的比例明顯提高；村委會成員的年齡結構、文化結構、性別結構有較大改善。據不完全統計，已有3.5萬名大學生“村官”當選村“兩委”成員，其中還有一部分當選為村委會主任，成為村委會班子的新生力量，提高了村級組織帶領農村發展的水平。全國25個省、自治區、直轄市相繼頒布了村委會組織法實施辦法，製定地方性法規和政府規章及其他規範性文件具體指導所轄地區的村委會選舉工作。
經過幾屆村委會選舉，村民都有了或多或少的民主權利意識和參政議事熱情，村民自治的重大意義在於從根本上改變了農村傳統的管理意識，使農民真正地認識到了自身的價值。據各省2008年村委會選舉工作總結分析表明，黑龍江省的參選率88.1%，安徽省參選率88.9%，四川省的參選率為93.46%，湖南省的參選率90.4%，江蘇、四川、新疆等地選舉一次成功的村占到總數的90%以上。
二、當前村民自治存在的問題
隨著村民自治的法律法規的製定實施和村委會選舉的實踐，我國農村村民自治取得了明顯成效。但是，縱觀十幾年來的實踐情況，村民自治仍然存在製度性缺陷，村民的自治權還是難以有效保障。主要問題有：
（一）鎮村關係不協調
1.幹預選舉
根據《村組法》第四條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得幹預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。從法律的角度明確了村民自治下的鎮村關係是“指導與被指導”的關係，村委會對鄉鎮政府的工作隻是“協助”，改變了原來的“領導和被領導”關係。但是自《村組法》頒布實施至今，在實踐中，鎮村關係並未在法律界定的關係中運行，而是一直存在著不協調的一方麵。一些鄉鎮領導仍然把村視為自己的下級政權，對村委會工作還是按原來的行政命令方式管理。很多地方鄉鎮政府為了能保證下達到各村的任務、指標、政令得到落實，繼續有效控製村，往往會利用村支部協助來實現幹預村委會選舉（不包括撤銷不合法的賄選等），選出自己信得過的人做村主任。
2.控製村財務
《村組法》第五條規定，村民委員會依照法律規定，管理本村屬於集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。這兩條已經明確表明村委會才是村集體財產的掌管者，但是鄉鎮希望能繼續控製村級幹部和農民，上級政府從主觀上為了加強村級反腐倡廉，杜絕村幹部貪汙挪占，而支持了鄉鎮普遍實行的“村財鄉管”製度，即通常說的“雙代管或三代管”。這樣的製度對於加強農村組織建設和財務清理，健全村務管理製度，保護村民合法權益有一定的效果，卻不符合《憲法》和《村組法》等法律法規，也有悖於村民自治的精神。鄉鎮把持村級財務不利於村委會自主管理，強化村對鄉鎮的依附性，從製度上侵害了村民對村集體財產財務的監督權。