任天華
作者簡介：任天華，蘭州市中級人民法院書記員。
【內容提要】“三調聯動”機製是在構建社會主義和諧社會條件下應運而生的產物。建立“三調聯動”機製，整合人民調解、行政調解和司法調解的資源是社會發展的形勢要求，其核心內容和基本要求是整合力量、整體聯動、健全製度、規範運作。如何發揮“三調聯動”的職能作用，有效化解當前多發多樣的社會矛盾糾紛，為構建社會主義和諧社會服務，成為我們應該認真思考的問題。文章從新形勢下“三調聯動”機製存在的必要性與可行性入手，分析了當前“三調聯動”機製存在的問題與缺失，提出了完善“三調聯動”機製的基本構想。
【關鍵詞】 三調聯動 對接 調解
近年來，各種社會不穩定、不和諧因素大量增加，矛盾糾紛呈現出發生麵廣、持續時間長、尖銳性強、解決難度大等新的特點，不少社會矛盾糾紛因為解決不力，導致群眾上訪增多，給各級黨委、政府的工作帶來了很大壓力。如何迅速有效地化解社會矛盾糾紛，把社會矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態，保持一方安定，是近年來一直認真思考和努力探索的課題。調解製度特別是人民調解，作為一項具有中國特色的民主法律製度，既符合人民內部矛盾是在根本利益一致基礎上的矛盾的客觀實際，又符合我國民間長期形成的“和為貴”等追求和諧的民族社會心理和曆史文化傳統，因而廣為基層群眾所接受。
基層民調組織的人民調解、行政機關的行政調解以及人民法院的司法調解，是當前處理社會矛盾糾紛的最主要的調解手段。三大調解手段中，人民調解長期以來，以簡便、快捷的手段，承擔了家庭、鄰裏糾紛等社會矛盾的預防、化解工作，被稱為維護社會穩定的“第一道防線”；行政調解所具有的專業性、綜合性和高效性的獨特的優勢，在預防和化解社會矛盾中也發揮著不可或缺的作用；司法調解是解決社會矛盾糾紛的最後一道保障和救濟手段，且法律效力最高。可以這樣說，三大調解各有其不可取代的優勢，但也由其自身的弊端和不足，這就使得我們將目光逐步轉向整合基層調解資源，建立三大調解銜接機製，充分發揮各自功能優勢，實現功能互補上麵。以下，筆者將從三大調解的現狀分析入手，對三調聯動機製的構建提出一些粗淺的認識。
一、三大調解的現狀
近年來，在和諧司法理念的指引下，司法調解的功能正在逐步增強，但與此不相適應的是，人民調解和行政調解，卻在逐步弱化，於是形成了這樣一個尷尬的局麵——司法調解作為解決社會矛盾和糾紛的最後一道防線，往往被推到了最前線，使得所謂的走“法律途徑”，成了解決矛盾糾紛的常態。
（一）司法調解的現狀
司法調解即訴訟調解，又稱法院調解。近年來，隨著社會主義法治理念教育的深化，案結事了成為了訴訟的目標。與之相伴隨的，是司法調解這一手段愈來愈受到法院的重視，要求“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”。最高人民法院院長王勝俊在7月28日召開的全國法院調解工作經驗交流會上表示，調解符合現代法治精神和司法要求，全國法院應把調解作為首要結案方式，及時有效化解社會矛盾糾紛，為促進經濟發展、建設和諧社會發揮更大作用。巡回審判、訴前調解、庭前調解、委托調解、特邀調解等方式，在全國各級法院遍地開花；民商事訴訟和刑事附帶民事訴訟調解優先，調解率高達60%、70%、80%甚至更高，行政訴訟也在積極探索行政協調機製，許多法院超過半數的行政訴訟案件通過協調以撤訴方式結案，毫無疑問，調解已成為當前法院定紛止爭的主旋律。
然而，在強調調解的同時，全國法院的訴訟壓力有增無減，案多人少的矛盾、案結事了和訴訟效率的矛盾都成為無法回避的現實。
（二）人民調解的現狀
近些年來，民調組織調解糾紛的數量呈逐年下降趨勢。盡管最高人民法院和司法部分別於2002年公布了《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若幹規定》和《人民調解工作若幹規定》，旨在實現人民調解與訴訟程序相銜接，使得民事調解更能“名正言順”開展工作，但規定頒布7年來，收效並不理想。究其原因，主要有三：
一是當前形勢對民調工作的高效率要求與民調職能弱化不相適應。農村的民調組織相對規範，但城市的民調組織基本處於半癱瘓狀態，越發達的城市，表現越為突出。至於一些私營企業、中外合資企業則大多數沒有建立民調組織。同時，司法行政部門特別是基層司法所與企事業單位、村居民委員會民調組織聯係較鬆散，指導職能發揮不充分。部分基層民調組織形式化，隻是掛名，沒有能夠真正履行調解職責。
二是民間糾紛性質對民調工作的高質量高標準與民調隊伍現狀不相適應。基層人民調解員文化素質相對較低，少數人民調解員對法律一知半解，有的全然不懂法；人民調解員兼職多，專職少，調解力量不足，再加上人民調解員變動頻繁，一些富有調解經驗的人民調解員往往因年齡等多種因素，離開了民調崗位，整個民調隊伍呈現出“青黃不接”，調節能力大幅下降。
三是民調工作的重要性與各方麵對民調工作的態度不相適應。目前很多地方基層黨委、政府、人民群眾甚至民調員自身對民調工作的認識程度和態度與民調工作的重要地位不協調；一些基層組織在財力、物力上缺乏必要的支持，影響了這些人員的積極性；人民群眾對民調工作認識、信任不夠。
（三）行政調解的現狀
可以說，大量的民事糾紛都可以通過有關機關的調解得到解決，而且，在行政調解功能有效發揮作用的情況下，相當數量的民事糾紛完全可以不必進入訴訟程序就得到解決。但是，隨著市場經濟的逐步建立、行政法理論的發展，有限政府、服務政府、依法行政、人權保障等觀念逐漸為國家和公民所接受，導致當前行政職能的發揮受到多種因素的製約，行政調解急劇萎縮。
一是人們對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態度。許多人認為，行政權力隻能用於行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權的濫用創造條件。該認識在實務界和學術界均有一定的影響。尤其是近些年來在“維權”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，並被作為衡量法製進步的重要標準，以至於大量案件徑直湧至法院，小額訴訟大量湧現，甚至為了幾元錢而訴諸司法的事件屢見不鮮並被廣為宣揚和正麵評價。其負麵效應較大，導致法院不堪重負，糾紛處理效果不佳，社會矛盾不能及時妥善化解，社會穩定受到一定的影響。