東北地區包括遼寧、吉林和黑龍江三省，是我國重要的老工業基地和商品糧生產基地。近年來，由於多方麵的原因，東北地區經濟出現了諸多問題，如礦業城市資源枯竭、大規模國有企業職工下崗、職工就業困難、大量農產品積壓、地方財政包袱大、地區經濟增長乏力和產業競爭力下降等。這些問題已引起黨中央的高度重視。黨的“十六大”報告明確提出：“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業。”本報告著重探討以下三個問題：東北地區經濟發展現狀與存在的問題；振興東北老工業基地的總體戰略思路；振興東北老工業基地的主要政策措施。
一、東北地區經濟發展現狀與存在的問題
1.地區經濟增長緩慢，出現相對衰退的現象
新中國成立以來，東北地區曾經為我國的經濟發展和工業化作出了巨大貢獻。然而，自20世紀80年代以來，東北地區由於改革開放嚴重滯後，國有企業缺乏活力，並且民營經濟和外商投資經濟發展緩慢，導致地區經濟增長不景氣，甚至出現相對衰退的現象，工業特別是製造業競爭力不斷下降，市場份額急劇減少。在1981～2001年間，東北地區製造業總產值年均增長率僅有7.6%（按當年價計算），而沿海新興工業區（粵、閩、蘇、浙、魯）為14.8%。其結果，東北地區製造業產值占全國的比重1980年為18.7%，1985年為17.8%，1997年下降到9.1%，2001年又下降到8.0%；而沿海新興工業區製造業產值所占比重則由1980年的25.4%提高到2001年的50.4%。東北地區工業增加值占全國各地區總額的比重也在迅速下降。
東北地區工業經濟的這種相對衰退現象，類似於工業發達國家一些蕭條地區出現的“蕭條病”。值得注意的是，近年來，東北地區經濟的這種相對衰退已經延伸到了農業領域。長期以來，東北地區一直是我國重要的糧倉和糧食儲備基地，其大豆生產量占全國的35%，玉米產量占全國的26%。然而，由於生產成本、質量和麵臨進口衝擊等問題，加上加工轉化能力不足，導致前些年東北大豆、玉米等出現大量積壓。其中，吉林的玉米積壓曾高達4000萬噸，相當於全省兩年的總產量。糧食庫存的增加，導致糧庫政策性虧損加大，地方財政包袱沉重。例如，在黑龍江省，中央和省級財政每年用於糧食超儲的支出就高達45億元。黑龍江省級財政每年還需負擔13.8億元的糧食風險基金，但由於財力有限，盡最大努力每年也隻能支出近7億元，缺口達6億多元。
2.國有企業比重高，職工下崗和就業問題突出
（1）國有企業比重高，產權結構單一。2003年，東北地區國有及國有控股工業企業總產值占全部國有及規模以上非國有工業的比重為67.5%，其中遼寧為58.1%，吉林為75.8%，黑龍江為79.4%，遠高於全國37.5%的平均水平。根據《2002年度分布在東北中央監管企業主要指標表》的統計，2002年底包括大慶油田在內的中央三級以上工業企業資產總額、銷售收入和利潤總額，分別占東北三省國有及國有控股工業企業的45.3%、72.1%和81.3%。在東北地區913戶中央企業（不包括大慶油田）中，國有獨資公司數占55%，職工占70%，總資產占67.1%，銷售收入占52.6%，企業利潤總體虧損達69億元，淨資產收益率為-11.9%（國資委規劃局，2004）。
（2）壟斷性和基礎性行業比重高，產業轉型難度大。2002年底，在東北地區913戶中央企業（不包括大慶油田）中，壟斷性行業149戶，總資產占58.2%，銷售收入占52.7%，總體虧損52億元，淨資產收益率為-12.2%；基礎性行業281戶，總資產占64.1%，銷售收入占59.0%，總體虧損39億元，淨資產收益率為-7.5%（國資委規劃局，2004）。由於壟斷性和基礎性行業比重高，企業盈利能力較低、對資源的依賴性較大，東北國有企業產業轉型的難度很大。
（3）國有企業效益較差，資產負債率高。據民盟中央調研組（2003）對遼寧、黑龍江兩省的調查，遼寧省地方國有及國有控股工業企業1507戶中，資不抵債企業有308戶，平均資產負債率為135%。黑龍江省地方國有企業的資產負債率為83%，資不抵債的國有企業占36.7%，虧損麵高達49.9%。另據國資委規劃局（2004）的研究，就中央企業而言，2002年東北中央企業及三級以上子企業總體虧損約4.7億元，其中虧損企業371戶，虧損麵達40%（不包括大慶油田）。同時，東北地區國有企業曆史形成的債務突出，資產負債率平均為76.4%，遠高於全國國有企業64.8%的平均水平。
（4）國有企業包袱沉重。主要體現在三個方麵：一是國有企業辦社會負擔沉重。據財政部2002年企業財務決算統計，東北地區國有企業辦社會機構7183個，職工49.1萬人，企業補助支出153.8億元。其中，中央直管企業和其他中央部門所屬企業在東北地區辦社會機構3476個，職工30.7萬人，企業補助支出129.9億元，分別占48.4%、62.5%和84.5%。二是企業辦“大集體”多，且大多為虧損企業。據統計，東北地區4655戶廠辦大集體企業中，虧損企業和停產企業占70.4%，2002年總體虧損高達11.6億元。這些廠辦大集體資產總額818.5億元，負債總額836億元，所有者權益為-17.5億元，總體上已經資不抵債，資產質量極其低下。三是在這些廠辦大集體企業中，有在冊集體職工124.7萬人，離崗職工84.7萬人，由此形成城鎮居民中的特困群體（國資委規劃局，2004）。
（5）大批職工下崗，失業率增加，就業壓力大。據調查，遼寧省國有、集體企業離崗職工達150萬人，城鎮登記失業人員達83萬人；黑龍江省城鎮各類下崗、失業人員達149萬人（民盟中央調研組，2003）。在一些資源枯竭的礦業城市，這種情況更為嚴重。如遼寧省撫順礦區擁有占全市人口1/3的職工和家屬，現有12.25萬人需要重新安置；阜新市2002年下崗失業人員達15.2萬人，占市區人口的20%，實際失業率高達30.6%。
3.資源型城市資源枯竭，缺乏接替產業，亟待產業轉型
東北地區擁有一批結構單一的資源型城市，大都麵臨著資源枯竭的問題。目前，大慶油田的可采儲量隻剩下30%，僅有7.45億噸，到2020年年產量隻能維持到2000萬噸左右；遼河油田原油開采已動用探明地質儲量的77.1%，天然氣則已動用了82.6%，油氣產量明顯下降。黑龍江省鶴崗、雞西、雙鴨山、七台河等4大煤炭生產基地現已麵臨煤炭資源枯竭或大量關井的局麵。未來10年內，遼寧省現有35座國有重點煤礦將報廢11處，煤炭生產量將大幅下降；鐵礦石主要礦山如鞍山、大孤山、眼前山、歪頭山等也均處於礦山開采後期階段，生產能力逐年下降。另外，這些城市大都產業結構單一，產業鏈條短，缺乏接替產業。在東北資源型城市中，煤、木、油產品產值與延伸加工產值之比僅為1：0.69，而全國平均為1：2.84.目前，這些城市大都麵臨著沉重的產業結構轉型和就業轉移壓力。
4.不良資產和不良貸款比例高，信用等級低，企業融資困難
東北地區屬於我國國有企業不良資產比例高和銀行不良貸款比例高的“雙高”地區。一是國有企業不良資產比例高。據國資委規劃局（2004）的研究，目前遼寧國有企業的不良債務達2921億元，其中欠銀行1891億元，欠政府900億元，欠職工130億元；整個東北地區不良資產總額達525.3億元。二是銀行不良貸款比例高。有關資料表明，東北三省金融機構貸款利息收妥率（實收利息占應收利息的比率）平均僅有70%左右，2002年年末應收未收利息餘額1929億元，已接近2000億元，不良貸款率比全國平均水平高出近10個百分點，相當一部分銀行處於虧損狀態，全部金融機構盈虧相抵後淨虧損多達180億元（張穎，2004）。在這種情況下，各商業銀行總行紛紛把東北三省列為信用高風險地區，貸款規模受到總行的嚴格限製，相當一部分基層銀行發放貸款需要逐筆上報省分行甚至總行審批。其結果嚴重影響了企業尤其是民營中小企業的融資，增加了企業融資成本。
5.資源消耗高，環境汙染嚴重，可持續發展問題突出
在東北地區，由於重化工業所占比重大，資源和能源消耗較高，環境汙染較為嚴重。2002年，東北三省萬元生產總值消耗能源1.81噸標準煤，比全國平均水平高28.4%。2003年，東北三省萬元工業增加值排放廢氣5.52萬立方米，比全國平均水平高16.5%。此外，在一些資源型城市，礦山塌陷地治理和生態恢複的任務也十分繁重。如遼寧省7處較大的采煤沉陷區，總麵積達333km2；黑龍江雙鴨山市礦區8個采煤沉陷區總麵積達133km2；雞西礦區采煤沉降麵積達156km2.大慶市目前的森林覆蓋率僅9%左右，草原退化、鹽堿化和沙化的麵積已經占總麵積的84%，嚴重破壞了生態平衡。
二、振興東北老工業基地的總體戰略思路
（一）對過去老工業基地調整改造戰略的反思
針對東北老工業基地存在的諸多問題，國家有關部門在資金和政策上曾給予了較大支持。自20世紀80年代以來，國家通過采取財政、信貸、投資等政策措施，支持東北等老工業基地的調整改造。原國家經貿委設立了老工業基地調整改造基金，並確定了上海、天津、武漢、重慶、沈陽、哈爾濱6個老工業基地重點改造城市。在“八五”期間，國家對這六個老工業基地城市提供國家專項貸款202億元，老工業基地專項貸款134億元（王一鳴，1998）。1994年8月，原國家經貿委等9部門確定的18個優化資本結構試點城市中，有4個集中在東北地區，包括齊齊哈爾、哈爾濱、長春、沈陽，國家對這些城市在“增資、改造、分流、破產”等方麵實行試點。“九五”計劃後期，國家通過實行債轉股政策和運用國債資金拉動內需的政策，對東北地區也給予了較大的支持。“十五”計劃時期，國家又啟動了遼寧阜新資源型城市產業轉型試點。經過多年的努力，國家對東北老工業基地的調整改造政策雖然取得了一定成效，但並沒有從根本上解決問題。從總體上看，過去國家對東北老工業基地的調整改造，其成效不是很大。
究其原因，除了國家支持力度不大外，更重要的是在戰略思路上存在著一些誤區：一是就工業論工業，把老工業基地調整改造單純看成是工業的調整改造；二是把工業的振興與國有企業脫困等同起來，隻重視國有企業的技術改造和脫困，而忽視民營經濟和外商投資經濟的發展；三是對項目投資和技術改造比較重視，而忽視觀念轉變、機製和製度創新，忽視企業經營環境的改善；四是過分強調政府的作用，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，而相對忽視市場和民間力量的培育；五是在對外開放方麵缺乏像廣東、上海浦東那樣的重大舉措，忽視了對外開放對地區經濟發展的巨大推動作用。
很明顯，老工業基地的調整改造，不單純隻是工業的振興，更不能簡單理解為國有企業的技術改造和脫困，而是全麵振興整個地區經濟，涉及工業、農業、基礎設施、社會保障等諸多領域。從國內外的經驗看，老工業基地調整改造的關鍵是地區經濟振興而不單純是企業脫困。因為隻有地區經濟得到了全麵振興，產業競爭力得到了不斷提高，才能創造出更多的就業機會，地方才有能力來解決日益暴露的各種問題。因此，今後東北老工業基地的調整改造，應走出就工業論工業和單純強調國有企業脫困的誤區，以加大改革開放為契機，以製度創新、機製創新和技術創新為突破口，以全麵振興地區經濟為主線，把著眼點放在擴大就業、調整結構和提高產業競爭力上。
（二）振興東北老工業基地的戰略目標和任務
與其他地區相比，東北地區既有一些明顯的優勢，也有諸多缺陷和劣勢。總的來講，東北地區具有四大優勢：一是能源、礦產、水土、人才和技術等要素匹配性較好；二是具有良好的基礎設施，尤其是公路和鐵路網絡；三是具有較好的產業發展基礎，尤其是原材料工業和裝備製造業的基礎；四是科技教育力量較為雄厚，長期形成了一批具有較高素質的產業工人。但是，東北地區也具有三大劣勢：一是觀念落後。在計劃經濟時期長期形成的一些觀念根深蒂固，勞動就業觀念落後，“官本位”和政府隨意幹預現象嚴重。二是機製不活。企業辦社會現象嚴重，社會包袱沉重，經營機製和管理製度不完善，活力不足。三是體製滯後。各項經濟體製改革嚴重滯後，總體上看，東北地區的改革開放至少要比東南沿海地區落後10～15年。
針對東北地區的優勢和劣勢，從科學發展觀的角度出發，國家實施東北地區等老工業基地振興戰略，其根本目標就是要以製度創新、機製創新和科技創新為動力，以擴大就業和提高競爭力為核心，以全麵振興地區經濟為主線，走新型工業化和新型城市化的道路，逐步實現老工業基地的經濟轉型，將老工業基地建設成為經濟繁榮、社會進步、環境優美、競爭力強的新型產業基地。振興東北老工業基地，其主要任務就是實現以產業為核心的經濟轉型，也就是說，要將東北老工業基地調整改造為新型產業基地。當然，這種經濟轉型是全方位的，既包括產業的轉型，也包括機製和體製的轉型，更包括觀念的轉型，即觀念的更新。其中，觀念轉型是經濟轉型的前提條件，機製和體製轉型是經濟轉型成敗的關鍵，而產業轉型則是經濟轉型的核心內容。可以說，老工業基地經濟轉型是觀念轉型、機製轉型、體製轉型和產業轉型的綜合體，四者缺一不可。
東北老工業基地要實現這種經濟轉型，就必須把握以下四個基本點：首先，實現老工業基地的經濟轉型，一定要走出過去單純強調國有企業脫困和就工業論工業的誤區，以全麵振興東北地區經濟為主線。其次，全麵振興東北地區經濟，應該以擴大就業和提升競爭力為核心，促進產業結構升級和適度多元化，以便創造更多的就業機會。再次，東北地區的經濟振興不能再走外延式擴張的傳統發展道路，而應該以製度創新、機製創新和科技創新為動力，走內涵式的新型發展道路，實現地區經濟的跨越式發展。最後，振興東北地區經濟，關鍵是培育一批具有國際競爭力的優勢產業。在發展模式的選擇上，要鼓勵各地區按照科學發展觀的要求，走適度多元化、集約化、特色化和集群化的新型工業化和城市化道路。