第1節 中國反補貼製度的現狀
一、中國反補貼製度的現狀
1.早期的反補貼立法《中華人民共和國對外貿易法》
1994年7月1日生效的第一次以法律的形式表述了“進口的產品直接或間接地接受出口國給予任何形式的補貼，並由此對國內已經建立的相關產業造成實際損害、實質損害威脅，或對國內建立相關產業造成實質損害時，國家可以采取必要措施，消除或者減輕這種損害或損害的威脅或阻礙”。該法沒有明確提出“反補貼措施”，也沒有具體的可實施規定，缺乏可操作性。但是，其積極意義在於做了原則性的規定，在法律上賦予了國內產業一種救濟權，為反補貼立法奠定了基礎。
1997年3月頒布的《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》第一次在法律上明確了反補貼措施，但該法律主要調整的是反傾銷問題，隻有36條（補貼的定義）、第37條（補貼的例外）和第38條（補貼的金額）規範的是反補貼問題，反補貼的其他規定主要是參考反傾銷規定來實行的，如第39條規定發補貼的損害、調查和措施的實施試用反傾銷的有關規定。該條例缺乏對補貼確定和計算及反補貼實體和程序上的具體規定。
2.2002年《反補貼條例》及其他相關法規
鑒於上述反補貼立法存在的問題，為更好地完善中國反補貼立法和履行作為WTO《SCM協定》成員的法定義務，維護中國國內產業的合法權益，我國於2002年1月1日起正式實施的《中華人民共和國反補貼條例》（以下簡稱2002《反補貼條例》）完全代替了1997年的《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》。該條例在形式上對反補貼與反傾銷分別立法，內容上嚴格與《SCM協定》保持一致，規定了補貼的定義、損害的確定、反補貼的調查程序及反補貼稅的征收並注意吸取中國在反傾銷實踐中的經驗，是一部較為成熟和完善的反補貼法律。為使該條例更具可操作性，反補貼措施原調查機關對外經貿部和國家經貿委（現已合並並更名為商務部，下設的進出口公平貿易局和產業損害調查局分別負責反補貼的調查，其中產業損害調查局主要負責損害的相關調查部分）又陸續頒布了《反補貼調查立案暫行規則》、《反補貼調查聽證會暫行規則》、《反補貼調查實地核查暫行規則》、《反補貼問卷調查暫行規則》及《產業損害調查聽證規則》。
2002《反補貼條例》的進步在於第一次將反補貼措施納入司法審查的範圍，賦予反補貼國內外利害關係人以法律上的救濟，真正把國際貿易的管理納入到了法製軌道。為依法客觀公正地審理反補貼行政案例，最高人民法院於2002年11月21日頒布了《關於審理反補貼行政案件應用法律若幹問題的規定》，對反補貼的司法審查作了較為全麵的前瞻性規定。
3.2004年《反補貼條例》
由於《反補貼條例》在中國加入WTO前夕製定，主要針對中國剛剛加入WTO時保護國內產業的需要，再加上經驗和認識有限，確實有部分條文已經不能適應當今需要。因此，2004年3月31日，國務院通過了《關於修改〈中華人民共和國反補貼條例〉的決定》，《反補貼條例》根據該決定作相應修改，並將於2004年6月1日起施行。修訂後的《反補貼條例》共6章58條，內容包括總則、補貼與損害、反補貼調查、反補貼措施、反補貼稅和承諾的期限與複審以及附則。
因此，以《對外貿易法》為基礎，以2004《反補貼條例》為核心，其他實施細則的部門規章為補充，司法審查為法律保障的中國反補貼法律體係已經形成。中國的反補貼立法時間雖然較短，但在大量吸收反傾銷調查實踐和其他各國反補貼立法基礎上，較好地完成了國際條約向國內法的轉化。
二、中國反補貼製度的特點
2004《反補貼條例》與《SCM協定》保持了高度一致性，但個別條款具有靈活性。有學者認為該條例的許多條款與《SCM協定》並不一致。應該完全轉化並保持完全一致。筆者認為該條例確實有不嚴謹之處，但隻要不違反GATT、WTO、《SCM協定》、《對外貿易法》及《立法法》的宗旨原則、相關規定和法定義務，中國政府可以靈活運用相關權利和一定的立法技巧賦予本國的調查機關以更大的裁量權，並使國內產業得到更好的保護，獲得更大的發展空間。還有學者認為2004《反補貼條例》的立法層次比較低，應該上升為法律，但筆者認為在現階段中國調查機構缺乏相關實踐的情況下，不上升到法律的層次是合時宜的，是務實的。2004《反補貼條例》是具有前瞻性的，由於中國缺少反補貼實踐經驗，也至今沒有采取過反補貼調查，所以該條例是在《SCM協定》的基礎上總結了其他成員的反補貼立法經驗，並結合反傾銷調查實踐而形成的，難免有許多不完善之處，也招致很多批評。現行的2004《反補貼條例》雖然已在2004年經過修訂，但仍然存在諸多問題，具體如下：
（1）2004《反補貼條例》中第3條補貼的定義中規定了“財政資助”的四種形式，前三種的措辭完全與《協定》保持一致，僅在第四種情況中規定“出口國（地區）政府通過向籌資機構付款，或者委托、指令私營機構履行上述職能”，而忽略了《SCM協定》1.1（a）（1）（iv）中關於“且此種做法與政府通常采用的做法並無實質差別”的表述。筆者認為2004《反補貼條例》之所以沒有完全與《SCM協定》保持一致，可能有兩個原因：其一，擴大了第四種情況的範圍，無論此種做法是否與政府通常采用的做法有實質差別，均須考慮；其二，立法時的疏忽，用詞不嚴謹。筆者認為，立法者沒有完全理解《SCM協定》的含義，“且此種做法與政府通常采用的做法並無實質差別”的表述，是“出口國（地區）政府通過向籌資機構付款，或者委托、指令私營機構履行上述職能”的一個限定條件，不應省略。立法者如果決定完全接受《SCM協定》的相關規定，則應保持概念的完整性，不可斷章取義，立法者應對此加以注意，避免再次出現此類情況。
（2）2004《反補貼條例》第6條關於補貼金額計算的規定第3款中：“以貸款擔保形式提供補貼的，補貼金額以在沒有擔保情況下企業應支付的利息與有擔保情況下企業實際支付的利息之差計算”，與《SCM協定》第14條（C）款2所指的“可比商業貸款的金額”的規定是有差距的，顯然用詞不夠嚴密。
（3）2004《反補貼條例》第11條對單獨產業的規定與《SCM協定》第16.2和16.3條相比，過於簡單，不利於操作和界定。
（4）2004《反補貼條例》中原則性的規定較多，如僅對專向性補貼作了較為原則的規定，缺乏可操作性。筆者認為，這種做法一方麵與中國的立法習慣有關，一方麵則暴露了對反補貼實踐經驗的缺乏。
（5）在補貼的定義中沒有涉及服務貿易，應該學習歐盟等國的反補貼法對其加以規範，擴大國內產業的保護範圍。此外，《反補貼條例》也沒有區分禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴性補貼。這三種補貼適用的救濟程序和條件是不一致的，無形中給中國調查機關加重了負擔，是非常不利的。
（6）該條例沒有對從事貿易救濟領域業務的律師可以享有的權利和應該承擔的義務做出規定。從反傾銷調查可以發現，當事人和調查機關對律師職業道德的約束不強，經常會出現有損於當事人利益的情況，筆者認為可以對律師進行年度評測，有利於更好地開展貿易救濟措施工作。此外，調查機關應進一步強化保密信息製度，如美國的律師看卷製度，保證當事人通過律師實現權利，也有利於調查機關加強裁決的透明度。
（7）三種類型的損害認定標準劃分不清。2004《反補貼條例》應分別考慮實質損害、實質損害威脅及實質阻礙三種損害類型，提出更具操作性和針對性的審查標準。
此外，在對反補貼申請的審查方麵，特別在對所附證據進行形式審查以及實質審查方麵，2004《反補貼條例》的標準比《SCM協定》第11條、第12條和第13條規定的證據的提供和審查標準要低，較為寬鬆，對證據的性質也並未作出明確要求，而且與（《SCM協定》要求的不一致，2004《反補貼條例》並未明確要求提供證據證明補貼的金額。2004《反補貼條例》的進步性主要表現在對反規避條款、公共利益條款和司法審查製度上的規定。特別是，反規避條款的規定是對《SCM協定》的突破，這些條款的設置充分吸收了《SCM協定》的規定和借鑒了其他國家的立法經驗，特別是歐盟反傾銷和反補貼法中對反規避和公共利益條款的規定。
可以預知，隨著中國反補貼調查工作的開展，實踐經驗的日益豐富，2004《反補貼條例》的不足必然會逐漸顯現，對2004《反補貼條例》的完善和修改將是反補貼調查機關必將麵對的，若無遠慮必有近憂，加緊研究和學習WTO補貼與反補貼法律製度與他國立法及實踐經驗是中國反補貼調查機關極需完成的。
第2節 中國反補貼製度存在的問題及對策
一、中國反補貼製度存在的問題
自1994年《對外貿易法》對反補貼問題作出初步規定，尤其是中國加入世界貿易組織以來，到2004年國務院對《反補貼條例》進行修改，中國已初步建立了以《對外貿易法》為指導、以《反補貼條例》為核心，包括諸多行政規章和司法解釋的反補貼立法體係。但是，與國際上先進的反補貼立法相比，中國的反補貼立法還存在著較多缺陷和不足，與WTO《反補貼協議》的差距也較明顯。
1.宏觀方麵的問題
（1）立法層次過低。一部立法的位階直接關係到該法所擔負的社會功能的實現。反補貼立法調整的國家之間的貿易關係，立法位階過低勢必導致權威性削弱，影響力下降，影響立法的適用效果。目前中國的反補貼立法除《對外貿易法》第43條是以法律形式體現出來的之外，核心內容都是以行政法規或部門規章體現的，立法的位階與法律調整的社會關係不相匹配。
（2）製度設計過於粗疏。反補貼立法規範的是紛繁複雜的補貼與反補貼措施，涉及國家的政治利益和經濟利益博弈，需要周密精致的製度設計。而從現行的反補貼立法來看，有些製度設計上存在明顯缺陷，比如反補貼立法未將農業補貼問題明確排除適用，至今尚無服務貿易的反補貼立法，帶有明顯單邊報複色彩的對等原則（《反補貼條例》第55條）等，都與國際上現行的反補貼規則和WTO的SCM協議不相一致。
（3）規則製定過於原則。現行《反補貼條例》的規定多是一些原則性、宣誓性的規定，缺乏可操作性，有些概念表述抽象，缺乏明確性和可預見性。比如《反補貼條例》第42條規定的“合理的方式”，第47條規定的“適當延長”等模糊性規定。這不僅與中國在WTO框架下承擔的義務不一致，也使得《反補貼條例》在實踐中因缺乏可操作性而倍顯蒼白無力。
（4）《反補貼條例》並沒有將《SCM協議》中某些發展中成員的特殊和差別待遇納入其中，如果與這些發展中成員產生反補貼糾紛時，發起調查，則違反了SCM協議項下的義務，但要是放棄調查，又有法無據。這不能不說是一個缺漏。