第1節 建立健全中國貿易救濟製度的必要性
貿易救濟措施的目的是指主管當局進行貿易救濟所力求達到的目標。一般來說，適用貿易救濟措施的目的有三種：保護國內產業、維護自由貿易和維護公平貿易。主管當局在進行貿易救濟措施選擇時，首先要考慮的因素就是適用貿易救濟措施的目的是什麼，目的不同，所需選擇的手段即貿易救濟措施也將不同。
一、保護國內產業
用傳統國際貿易的純經濟理論分析，不論從國際經濟的和平發展的立場，還是從各國福利水平的提高的角度，自由貿易都是較好的，貿易保護卻會帶來種種損失。然而，從國際貿易的曆史來看，能真正做到自由貿易的國家幾乎沒有。事實上，迄今為止，自由貿易還隻是各國政府尤其是經濟學追求的一種理念世界。相反，通過有效的貿易保護實現經濟迅速發展的例子卻比比皆是。早在19世紀，德國曆史學派經濟學家李斯特所提出的幼稚工業保護理論就曾使德國經濟在短期內有了迅速的發展。日本對戰略性貿易政策的有效實施也使其在第二次世界大戰後的經濟得到了飛速增長。
（一）WTO體製下的貿易救濟措施已經成為實行貿易保護的工具
當主管當局將保護國內產業作為適用貿易救濟措施的主要目的時，它所看重的是貿易救濟措施的保護功能，將貿易救濟措施作為實行貿易保護的一種手段。雖然WTO體製下的貿易救濟措施並非為實行貿易保護而設，但由於《保障措施協議》、《反傾銷協議》和《反補貼協議》規定的原則性和易引用性，它們已經不僅僅是貿易救濟措施，而可以成為實施戰略性貿易政策的工具。
一方麵，貿易救濟措施已經進入研究貿易保護的學者的視野，並被列為符合WTO要求的貿易保護工具。盡管有學者認為將貿易救濟措施作為貿易保護的工具是一種不道德的行為，但並不能改變貿易救濟措施已經成為貿易保護工具這一事實。
另一方麵，WTO成立以來貿易救濟措施被頻繁使用也足以說明這一點。自世界貿易組織成立至今，各成員共采取了近2a000次貿易救濟措施，僅中國所遭受的貿易救濟措施調查就有500多起。
將貿易救濟措施作為保護國內產業工具的一個典型例證就是美國鋼鐵保障措施案。2002年3月，美國政府借口外國產品的進口增長損害了國內產業，提出為期3年的鋼鐵產品保障措施，對從外國進口的10類鋼鐵產品征收8%～30%的額外關稅。各個鋼材出口國的經濟利益受到了巨大的損失，並直接導致各個國家和地區相繼采取對鋼材的保護措施。針對這一不合理的做法，包括中國在內的一些國家在WTO爭端解決機製框架下對美國提出了磋商的要求，在磋商未果的情況下，進入了爭端解決機製的評審團程序。2003年7月11日WTO爭端解決機構專家小組裁決美國對進口鋼鐵施加高關稅為非法，報告明確指出，美國為保護其鋼鐵業而對來自有關國家的鋼鐵產品征收附加稅的決定沒有確鑿和充分的理由。WTO爭端解決機構的裁決一經公布，美國立即表示將繼續上訴。美國貿易代表的發言人表示，特殊保障措施並不違背世貿組織規則，許多國家都已這樣做了，對進口產品征收特別關稅已經見效，美國國內產業正在掀起規模空前的合並與結構調整以增強競爭力，這並不與美國對國際貿易所承擔的責任相背離。2003年11月10上訴機構提交了否定意見的報告，美國仍然堅持維持保障措施，直到2003年12月4日，美國總統發布第7741號總統令，宣布從美國東部標準時間12月5日12時起取消針對鋼鐵產品的保障措施。值得注意的是，在該總統令中，自始至終對WTO爭端解決機製的裁定隻字未提，而是強調基於ITC的報告以及商務部長和勞工部長的建議，“鋼鐵保障措施已經達到了其目的，保障措施的效果由於經濟環境變化而削弱，而變化了的環境要求終止保障措施”。盡管美國所采取的保障措施受到了廣泛的質疑和批評，其通過保障措施對其鋼鐵產業所提供的21個月的保護顯然收到了效果。
（二）以保護國內產業為目的時的貿易救濟措施選擇
WTO體製下的貿易救濟措施中最能體現保護國內產業的目的是保障措施，這是因為保障措施是針對公平貿易而設定的救濟措施，不需要考慮是否存在不公平貿易的事實。設立保障措施的原因就是為了防止因成員承擔條約義務而使國內產業遭受過分的衝擊，為成員進行國內產業的調整提供必要的時間和空間。另外，《保障措施協議》給實施保護措施的成員提供了比《反傾銷措施協議》更為寬鬆的前提條件，也使得保障措施在貿易保護方麵較之反傾銷措施更具優勢，這也是美國在2002年對鋼鐵采取保護措施時選擇保障措施而不是反傾銷措施的原因之一。
因此，在以保護國內產業為目的進行貿易救濟措施選擇時，首先應當考慮的是保障措施。由於反傾銷措施和反補貼措施通過對非公平貿易的救濟也能防止傾銷、補貼對國內產業的損害，從而間接實現對國內產業的保護，當采用反傾銷措施或反補貼措施能達到所需保護國內產業的目的時，也可以選擇這兩種措施。
二、保障自由貿易
（一）貿易救濟措施對國際貿易自由化起著保障作用
貿易救濟措施“雖然以限製進口方式為之，但其製度之設計，並非為實行貿易保護主義的目的”。從某種意義上講，貿易救濟製度的存在，對國際貿易的自由化起著重要的保障作用。在漫長的曆史歲月中，大多數國家的對外貿易，主要是在貿易保護主義政策下進行的。雖然其間也有國家選擇自由貿易政策，但這種自由貿易政策實施的時間卻十分的短暫。比如，英國在15～19世紀初都實行重商主義的貿易保護政策，19世紀中葉，隨著英國工業資產階級經濟和政治實力的壯大，英國逐漸廢除了高關稅保護措施，並自19世紀60年代開始實行自由貿易政策。然而，英國的自由貿易政策實施是短暫的，1880年以後，英國經濟相對衰落，後起的德國和美國經濟增長迅速超過了英國。德國產品大量輸入英國，使英國的產業受到了威脅，因此，在19世紀90年代，英國為了抵製和限製德國產品的進口，又轉而實行貿易保護主義政策。其他國家外貿政策的發展史也和英國相似，都按“保護—自由—保護”的模式循環著，並且，貿易保護主義政策的周期，通常都長於自由貿易政策的周期。是什麼原因使得原來實行自由貿易政策的國家在其國內產業受到損害或損害威脅時毅然走向另一極端去選擇貿易保護主義政策，而不繼續堅持實行自由貿易的政策？除了貿易保護主義思想作祟外，還有一個不可忽視的原因，那就是它們除了選擇貿易保護主義政策以外，別無他法使其國內產業免受損害。
也就是說，如果有一種特殊的製度設計能夠發揮類似於“調節器”的功能，使這些國家不背離國際貿易自由化的基本要求也能減輕其國內產業的損害，則它們仍然可能繼續實行自由或者比較自由的貿易政策，而不會選擇極端的貿易保護主義政策。貿易救濟製度能夠發揮這種“調節器”的功能，有了這一製度，當實行自由貿易政策國家的國內產業受到國際貿易的損害或損害威脅時，該國便可以在不過分背離自由貿易政策的情況下，通過貿易救濟防止或補救國內產業受到的損害，而不必采取極端的貿易保護主義政策為其國內產業提供保護。所以，貿易救濟措施與國際貿易的自由化有著密切的關係，對國際貿易自由化起著保障作用，但它可以使自由貿易政策在有關國家得到長久的推行。
（二）以保障自由貿易為目的時的貿易救濟措施選擇
盡管WTO體製下的貿易救濟措施都對國際貿易自由起著保障作用，但它們作用於貿易自由的形式是不同的。其中反補貼措施針對的對象是政府的補貼行為，限製了政府對貿易自由的扭曲，體現了貿易自由所要求的給予外國商品非歧視性待遇，直接保障著自由貿易；反傾銷措施是對企業的傾銷行為的規製，盡管傾銷不是政府的直接行為，但由於它是通過價格歧視所進行的不公平貿易，對自由貿易構成了一定程度的危害，通過反傾銷措施的實行也間接地對貿易自由起著保障作用。相比前兩種措施而言，保障措施的作用更多地表現在對自由貿易的限製，這是因為保障措施本身就是在WTO體製所確立的自由貿易正常進行的過程中所出現，其實質是通過限製自由貿易的措施來救濟自由貿易對國內產業的損害。保障措施對自由貿易的限製並非說明它不能保障自由貿易，相反，保障措施的確立可以消除成員對自由貿易的顧慮，有助於成員采取自由貿易政策。因此，當主管當局為保障自由貿易而進行貿易救濟措施選擇時，其首先應考慮的是反補貼措施，其次是反傾銷措施，隻有當前兩種措施都不能達到目的時，才可以采取保障措施。
三、維護國際公平貿易
從經濟學的觀點來看，貿易各方之所以參與貿易活動，主觀上都是為了獲得一定的利益，並且，基於人性自私的原因，各方都希望自己的利益能夠得以最大化地實現。正如亞當·斯密所言，在商業行為中，商人通常既不打算促進公共的利益，也不知道他自己是在什麼程度上促進那種利益，他所盤算的隻是他自己的利益。既然從事貿易活動的各方都希望自己的利益最大化而不希望自己的利益受到任何的損害，那麼，貿易就隻有在公平的基礎上才能正常地進行，因為如果有任何的不公平，都總有一方的利益會受到損害。所以，公平貿易乃是市場經濟的一條自然法則。
這一法則主要包括了兩個方麵的內容：一是公平買賣，即從事商品交易活動的雙方必須平等、自願，並遵守等價交換的市場規律，任何一方都不得采取欺詐、脅迫等不正當手段使對方和自己進行交易，也不應當無償地占有對方的勞動；二是公平競爭，即從事商品生產經營活動的市場主體之間的競爭必須公平，任何一個市場主體，都不得采取損人利己的不正當手段和其他市場主體進行競爭。對於國際貿易而言，由於會涉及不同國家，當其產業遭遇不公平貿易時，必然要求該國政府給予相應的救濟。WTO體製下的《反傾銷協議》和《反補貼協議》就賦予了其成員對傾銷、補貼這些不公平貿易進行救濟的權利。
（一）貿易救濟措施對公平貿易的維護
貿易救濟措施對公平貿易的維護主要體現在對不公平競爭的規製上。眾所周知，公平貿易的核心內容是公平競爭。雖然公平競爭這一概念早已為人們所熟悉，但究竟什麼是公平競爭（或正當競爭），在學者的論述乃至立法者製定的法律中，卻大多語焉不詳。這是因為公平競爭行為難以通過列舉方式加以窮盡，人們也很難準確地說明哪些競爭行為屬於公平競爭。事實上，法律對公平競爭的維護主要是通過對不公平競爭的規製來實現的。在國際貿易中，不公平競爭行為多種多樣，傾銷和補貼就是其中比較常見的兩種類型。從WTO體製下貿易救濟的製度設計來看，有關貿易救濟的多邊協定本身就已貫穿了公平貿易的理念。
例如，有關反傾銷和反補貼的多邊協定和國內立法，一方麵規定了對傾銷或補貼進口產品可以采取反傾銷或反補貼措施，另一方麵也規定了如經調查進口產品不存在傾銷或補貼，則應終止反傾銷或反補貼調查。這些多邊協定和國內立法中還規定，征收反傾銷稅和反補貼稅的數額，不應超過傾銷的幅度或補貼的金額：任何一種貿易救濟措施，都隻能在防止或補救國內產業損害所必需的限度和時間內實施。當一成員國內產業受到傾銷、補貼等不公平貿易的損害時，國家依法進行貿易救濟，可以迫使傾銷或補貼進口產品的出口商或者采取不正當或不公平進口限製的有關國家停止其不公平的做法，從而使國際公平競爭秩序得到維護。WTO體製下的貿易救濟措施正是通過對這兩種不公平競爭行為的規製發揮著維護國際貿易公平的作用。
（二）以維護國際公平貿易為目的時的貿易救濟措施選擇
WTO體製下的貿易救濟措施在理論上一般被分為針對公平貿易的救濟措施和針對不公平貿易的救濟措施兩類，其中保障措施屬於對公平貿易的救濟措施，反傾銷措施和反補貼措施屬於針對不公平貿易的救濟措施。因此，在以維護國際公平貿易為目的進行貿易救濟措施選擇時，應當選擇反補貼措施或反傾銷措施，或者兩種措施並用，但不應選擇保障措施，否則就會背離維護國際貿易公平這一目的。
第2節 中國貿易救濟的發展對策
一、健全我國貿易救濟法律體係
我國應繼續抓緊清理涉及對外貿易管理的行政法規、部門規章和內部執行的規範性文件，提高我國“兩反一保”法律的檔次，細化具體條文。加快研究和製定並經全國人大常委會頒布的反傾銷、反補貼和保障措施法律，對促進我國貿易救濟措施法律的完善、穩定和與國際接軌都十分重要。借鑒WTO相關協議規定和其他主要成員國內“兩反一保”法律規定的方法以及我國其他有關法律的規定，以有效保護我國產業為宗旨，進一步對諸如損害的因果關係、必要的附加條件、合格的訴訟主體、管轄法院及法院受案的範圍、調查程序等做出更為明確而有利的界定。從無到有，進行補充立法，如加快有關貿易救濟的產業競爭力調查、產業預警、貿易談判、公共信息服務等方麵的立法和貿易救濟程序的統一立法等。重點開展反規避反吸收、關於第三國傾銷、產業調整援助、貿易轉移救濟的立法工作。
剔除那些明顯違反WTO規則且經實踐檢驗明顯不符合中國實際情況的規範。對於實踐證明行之有效的規則不要輕易改變。應考慮到法律法規之間的相互作用和影響，進一步完善其他配套的法律法規。結合貿易救濟有關的各項法律規範，加強可操作性，形成完整的體係。進一步細化反補貼主管機關的行政執法職能，具體明確其職責、權限範圍以及相關行政執法措施，構建出對國外的反補貼行為作出迅速反應的實施機製。
二、構建我國貿易救濟信息谘詢服務體係
要建立一個包括監測預警、損害調查、研究分析功能在內，與中央政府有關部門和地方相關部門密切協作，與產業部門溝通緊密的貿易救濟體係。目前，我國已初步建立起中央、地方、行業協會和企業四位二體的預警體係和機製，但部門之間、上下之間、企業之間信息暢通共享方麵，做得還很不夠。我國應借鑒美國經驗，盡快建立有效的國際信息發布機製。政府跟蹤搜集、分析並及時發布國際產品生產、需求動態和主要貿易夥伴國的政策動態。在中央和有關省（市、區）設立產品出口機構，建立產品外經貿信息與谘詢服務體係和信息發布機製。目前，我國已逐步建立了一些貿易救濟信息谘詢服務機構，但數量還不夠，且這類機構的工作才剛剛起步，不夠深入。要充分發揮信息谘詢服務機構在貿易救濟中的作用，必須構建一個多層次的信息谘詢服務體係。
1.政府部門的工作
為應對挑戰，建立完善的中國貿易促進體係已經迫在眉睫。外貿公司和行業協會普遍提出，政府部門應該更好地發揮服務功能，在製定產品出口行業發展規劃、完善出口政策體係、提供各類信息服務、加強出口基地建設、強化產品質量安全意識、培訓專業隊伍等方麵發揮更加積極有效的作用。因而需要有一套機構、一班人馬、一係列政策做保證，為我國優勢產品走向國際市場出謀劃策，為我國出口產品能夠公平地參加國際競爭提供有效服務。
第一，機構建設。在進行貿易救濟措施選擇適用時，首先要求選擇的主體應有權決定采取這三種救濟措施中的每一種。否則，如果貿易救濟措施分別需由不同的決策機構來決定，一個決策機構隻能有權采取一種救濟措施，那就談不到對貿易救濟措施的選擇適用問題，除非決策機構之間可以很好地協調。隻有當一個決策機構有權對不同的貿易救濟措施的適用都有決策權或決策機構能得到很好的協調時，它才可能全麵分析各種相關因素，從不同的救濟措施中做出有利的選擇。可見，要選擇適用貿易救濟措施，一個統一的貿易救濟措施決策機構是必不可少的。從我國實踐來看，2004年修改的《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》、《中華人民共和國保障措施條例》改變了我國貿易救濟措施的決策由商務部和國家經貿委共同負責的局麵，將貿易救濟措施的決策權統一歸於商務部，這就為選擇適用貿易救濟措施創造了條件。但由於傾銷、補貼和保障措施進口數量增長的調查和裁決由商務部公平交易局負責，而反傾銷、反補貼和保障措施等案件中有關國內產業損害的調查由商務部損害調查局負責，如何協調這兩個部門的工作便成了能否將決策權真正統一起來的關鍵，因此，商務部有必要在實踐中加強這兩個部門的協調。