5.1.1 政策與製度
1.政策的內涵
“政”，意為“政略”、“綱要”；“策”指“謀略”、“計劃”。從一定意義上說，凡是由一定主體發出而對其他人產生影響的指令、限定均可稱為政策。市場和政府是並行的控製社會、經濟運行的兩大力量，政策是實現政府對經濟社會控製的手段。就政府製定的政策而言，可從以下幾個層麵表述政策的內涵：
（1）就內容而言，政策是政府、政治團體以及其他公共部門對社會成員或者公共部門自身的限製規則或引導措施。
（2）就政策主體而言，政府和其他國家權威機構、政黨及其他具有法定權威性的公共部門均可能成為政策主體。政策首先體現了政策主體的意誌和價值觀，但在一定的條件下也可能體現公眾的意誌。
（3）就行為過程而言，政策不僅具有符號特征，而且是一個行為過程。它表現為一係列可操作的活動，因此製度是時間、政策、資源等眾多參數的函數。
（4）就功能而言，它是非私人物品（價值）的權威性分配方案；進行這種分配不可能靠私人部門完成；分配服務於某種政治、經濟、文化目標。
2.製度的內涵
製度與政策有時很難截然分開。它們都是某種決策產物和某種規則，而且確實有重疊之處，不過，製度和政策確可能是不同層次的決策產物。愛莉諾·奧斯特羅姆（E。Ostrom）在公共池塘理論中對影響集體行動的決策及規則層次的劃分，對我們說明政策與製度的區別很有啟發。
“製度”（institution）可以界定為：“工作規則的組合，它通常用來決定誰有資格在某個領域製定決策，應該允許或限製何種行動，以及如何根據個人的行動給予回報”。規則分為多個層次，含憲法選擇規則、集體選擇規則、操作選擇規則，三個層次密切關聯。
“操作規則直接影響（公共池塘）占用者有關下述問題的日常決策：何時、何地及如何提取資源單位，誰來監督並如何監督其他人的行動，何種信息必須進行交換，何種信息不能發布，對行為和結果的不同組合如何進行獎勵和製裁等。集體選擇規則間接影響操作選擇，通常由占用者及其公務人員或外部當局在就如何管理公共池塘資源製定政策——操作規則時使用。憲法選擇規則通過決定誰有資格決定用於製定影響集體選擇的特殊規則影響操作活動和結果。”奧斯特羅姆所說的製度是最一般意義上的，包含了多個層次的規則，當然也包含了我們所說的政策。
柯武剛、史漫飛認為，文獻中“製度”一詞被不同學派和時代的社會科學家賦予多種可供選擇的含義，以致除了將它籠統地與行為規則聯係在一起外，已不可能給出一個普適的定義來。 而“公共政策意味著通過政治的集體的手段係統地追求某些目標”。
可見，政策側重的是為某些目標而采取的操作方式，它的作用是形成針對問題的可操作決策；作為規則的總稱，製度包含了作為操作規則的政策。製度的內涵要比政策更廣，除了通常被我們稱為政策的部分以外，製度還包括憲法層次的規則和由憲法層次規則影響的集體選擇規則；這兩部分一般不是用於處理具體問題，但卻為處理具體問題的決策提供了平台。這樣的製度很少被稱為政策，如果一定要稱之為政策，就隻能稱之為元政策——指導和規範如何製定政策的政策。
事實上，製度與政策這兩個概念經常相互替代，很難找到一勞永逸的絕對界限，許多製度也可以被稱為政策。或許我們可以把製度比作人的大腦和軀幹，而把政策比作人的四肢；四肢可以應付環境中各種不同的情形，但四肢的行為又受製於大腦和軀幹。製度處於一種內核的地位，而政策是製度的延伸，生長於製度的平台上。
5.1.2 政策變遷與製度演進
本書將政策變遷與製度演進之間的關係用下列函數關係加以闡釋，即：
製度的函數形式的函數表達：I=f（G，E，P，…）
式中，I表示製度；G表示政府本身；P表示政策；E表示環境。
政策是製度（函數）的自變量之一，政策與製度互為影響。政策雖然處於製度的約束之下，但利害相關者的行動、客觀因素的變化會推進製度的變遷，因此政策不是完全消極的一方。製度對政策起決定性作用，政策的變遷同樣影響著製度的演進。
如果把國民經濟比喻作一輛車，交通規則就是製度，政府則是一位司機，他駕車的方法與手段就是政策。“一輛完美的車遇上一個蹩腳的司機，可能是一路折騰；一輛破車由經驗豐富的司機駕駛，也可以一路平安；但是，破車也可能遇上蹩腳的司機。”
政府製定的和實行的政策，可以稱作公共政策，政策同製度有著密切的關係。政策是以一定的基本製度為框架製定和實施的，但政策的製定和實施又會影響製度的形成和修正，一些重要的長期政策，用法律或規章的形式確定下來，就成為基本製度的內容。但是，政策同製度又是有區別的，政策比製度更為具體，更為靈活。“製度變量是一種慢變量。即使在製度變革的過程中，這種變量的變動也應相對穩定，防止隨意性。政策變量則是一種快變量，具有極大的靈活性，要針對短期經濟運行狀況及時進行調整。製度變量影響和製約著政策變量。”
在對唐代國家土地政策變遷軌跡的前期研究中發現，土地政策與土地製度是互為影響。土地政策雖然處於土地製度的約束之下，但利害相關者的行動、客觀因素的變化會推進政策變遷與製度演進的變遷。土地製度對土地政策的決定性作用，土地政策的變遷同樣影響著土地製度的演進。唐前期以國家配置土地資源為主的土地分配政策、限製性土地買賣政策、以丁身為征稅對象的賦稅政策都是實現“抑製兼並”的土地製度目標的保障。唐後期，國家在土地分配政策上放棄授田的傳統職能，改變直接配置土地資源的方式；在土地買賣政策上一改嚴禁土地買賣的政策，逐漸放鬆對土地買賣的限製，最終以行政、法律的手段保護土地的正常交易；在土地賦稅政策上改變租庸調以人丁作為征稅標準的難題，實行兩稅法以資產為征稅標準。最終使田製不立、不抑兼並的土地製度成為中唐以後曆代封建政府處理土地問題的基本準繩。