“生產停了，國家怎麼辦？不種田了，沒有糧食吃，人民怎麼能活下去？”
1966年爆發的“文化大革命”，使黨、國家和人民遭受建國以來最嚴重的挫折和損失。以周恩來為首的國務院及其領導的各個職能部門，也不可避免地遭到空前的衝擊和破壞。“文化大革命”發動不到一年，在任的15位國務院副總理（不含已去世一人）中，就有8人被打倒，3人“靠邊站”。國務院所屬46個部、委、辦的主要負責人也大部被“罷官”或“靠邊站”，有的部長甚至被迫害致死。在極端困難的條件下，周恩來以國家和人民的利益為重，挺身而出，苦撐危局，竭力維係了國務院主要經濟部門的運轉，為保證工農業生產的持續進行和幾億人民的基本生活，殫精竭慮，日夜操勞，費盡了心血。
一、雙軌並行，強調生產
1966年8月，中共八屆十一中全會上通過的《關於無產階級文化大革命的決定》（十六條）中明確提出：“無產階級文化大革命，就是為的要使人的思想革命化，因而使各項工作做得更多、更快、更好、更省。隻要充分發動群眾，妥善安排，就能夠保證文化革命和生產兩不誤，保證各項工作的高質量。”在還不可能預料後來“文化大革命”發展狀況的時候，這段話，自然也反映了包括周恩來在內的老一輩革命家和廣大幹部群眾的一種真誠願望。
這個時候，運動還僅僅限製在大中學校和一些黨政機關裏進行，對工農業生產、尖端科研和國防建設等尚未造成直接影響。但是，同以往政治運動相比，“文化大革命”來勢更猛，涉及麵更廣，其矛頭也越來越上指、濫指。對此，一直關注工農業生產情況的周恩來一方麵也講要搞好文化大革命，“以階級鬥爭為綱”；同時，他又再三強調運動的重點是機關和學校，其他行業則應“三大革命”一起抓，有步驟地、分期分批地開展“文化大革命”。
8月中旬從北京發起的“紅衛兵運動”，把“革命”迅速推向社會，並席卷全國，開始波及工農業生產。首先是“大串連”造成全國鐵路運輸緊張，生產秩序被嚴重打亂。這就在事實上衝破了“十六條”中關於運動的一些限製性規定，違背了周恩來等老一輩革命家希求穩定國民經濟秩序的初衷。為此，周恩來采取了一係列旨在保證生產正常進行的宣傳和行政措施。
9月7日，《人民日報》發表題為《抓革命、促生產》的社論，號召各生產單位和業務部門應適當分工，搞兩個班子，一個班子抓革命，一個班子抓生產。這篇根據周恩來意圖、由副總理陶鑄主持起草的社論，比較典型地反映出周恩來等老一輩革命家的想法，即在認可文化大革命的前提下，把“革命”和生產分開，實現二者“雙軌並行”，又“各行其道”，互不幹擾。當天晚上，周恩來來到中國科學院辯論會場，親自宣講社論中的觀點，提出：憑我自己的責任來說，我不能夠看著這樣的情況繼續下去，即在這樣一場革命的進行當中，使我們最緊急、最重要的業務工作受到影響。
基於同一認識，周恩來還主持製定了《關於抓革命、促生產的通知》（工業六條）和《關於縣以下農村文化大革命的規定》（農村五條）。兩個文件要求各個生產地區和業務部門，應立即加強或組成各級生產指揮機構，停止串連，堅守崗位，保證本單位革命和生產的正常進行。文件下發前，周恩來曾請示毛澤東，建議“在政治局討論一次，議定政策”。對此，毛澤東批告：“可即發，不要討論了”。於是，這兩個文件均在9月中旬以中共中央名義下發。文件傳達後，立即受到處於生產第一線的廣大幹部群眾的普遍歡迎，紛紛表示擁護。他們說：原來看到隻抓革命、不管生產的不正常現象很著急，但又不敢講；現在中央有了指示，就可以挺起腰杆講話了。
在試圖製定某些具體政策規定來限製“革命”、保障生產的同時，周恩來還利用公開場合向廣大青少年做說服解釋工作。9月15日，在毛澤東第三次接見紅衛兵大會上，周恩來明確提出：“為了有利於工農業生產的正常進行，大中學校的紅衛兵和革命學生，現在不要到工廠、企業單位和縣以下的機關、農村人民公社去進行革命串連。那裏的革命，要按照原來的‘四清’部署，有計劃有步驟地進行；工廠、農村不能像學校那樣放假，停止生產來鬧革命。”針對一些地方發生紅衛兵與工農群眾的矛盾糾紛，周恩來說，我們既要革命，還要生產，否則吃什麼？用什麼？所以，凡是生產的地方都不要影響，生產減少了於國於民都不利。