一、安置流民，恢複生產思想
宋代災後最突出的最亟待解決的矛盾是由於流民的大量出現，大片土地荒廢使農業生產勞動力和土地這兩大生產要素分離。有關這一災後現象，宋人已經十分清楚地看到。如宋仁宗時，錢彥遠指出：“今國家戶七百三十餘萬，而墾田二百一十五萬餘頃，其間逃廢之田，不下三十餘萬，是國疇不辟，而遊手者多也。勸課其可不興乎？”《宋會要·食貨》6之42~43.慶曆七年（1047年），知鄧州富弼也談到：“今水災之後，農民大半流徙，從來沃壤，盡為閑田。又河朔所占地土至多，無由耕稼。臣切計見入之賦，不過三分之一……民力不得不困，國用不得不窘……河朔逃田，盡成廢棄；河朔軍需，無以供億。若不早為擘劃，恐朝廷財用殫耗，遂至不支，甚非為國之計也……若河北逃田不廢，則人自足食，京東之民亦得息肩。”《宋朝諸臣奏議》卷105《上仁宗乞撥河北逃田為屯田》。由此可見，災後一方麵是流民無法返鄉，散落異地他鄉，另一方麵家鄉大片土地無由耕稼，盡成廢棄。這種農業生產勞動力與耕地的分離不僅使災後農民生產得不到恢複，而且進一步造成國家賦稅收入銳減，軍需無以供給，安置流民地區的百姓負擔沉重。
在封建社會自給自足的自然經濟曆史條件下，災後恢複農業生產的較佳途徑就是盡快使勞動力與土地重新組合，從而實現災民的自給，減少賑濟支出，在恢複和發展農業生產的基礎上增加國家的財政收入。宋朝廷基於這種思想，采取了一係列措施，招撫逃移人戶盡快回原籍或就地安置，以恢複農業生產。
（一）為幫助流民順利返鄉，朝廷給予流民程糧、免除津渡之稅等優惠，以解決他們在歸途上的經濟困難
如宋太祖在開寶六年（973年）正月曾下詔：“諸州流民所在計程給以糧，遣各還本貫。”《長編》卷14.熙寧八年（1075年）正月，宋神宗就當時流民問題也下詔說：“方農作時，雨雪頗足，流民所在令州縣曉諭，丁壯各願歸鄉者，並聽保結，經所屬給糧。每程人給米豆一升，幼者半之，婦女準此，州縣毋輒強逐。”《救荒活民書》卷1.從這兩次詔書均在正月以及“方農作時”可知，朝廷資助流民糧食返鄉的用意是盡快讓他們趕上春耕的季節，恢複農業生產。宋哲宗時期，為減輕流民沿途負擔，還改發放米糧為發給路券，可以沿路領取食物。如紹聖元年（1094年）十月，哲宗詔：“河北東西路被災……令流民在他路者，官吏以至意諭曉，使歸業給券，使所過續食，不願者所在廩給之。”《宋會要·食貨》57之12.除政府給予流民返鄉程糧外，有的地方官還勸諭豪富給予路糧資助。如大中祥符二年（1009年），知鄧州右司諫直史館張知白言：“陝西流民相續入境，有欲還本貫而無路糧者，臣諭勸豪民出粟數千斛，計口給半月之糧，凡就路者總二千三百家，萬二百餘口。”《宋會要·食貨》57之5.為了方便流民盡快返鄉耕種，朝廷還下令沿途免收渡錢等。如淳熙九年（1182年）正月六日，知建康府範成大言：“近降指揮，流移之人如願歸業耕種，即量支錢米給據津遣，今欲移文兩淮安撫司漕，行下所屬，約束沿江渡口，遇有江浙流移歸業之人，其人口、行李、牛畜等並與免收渡錢，無致邀阻。其江浙津渡亦乞一例免收。”《宋會要·食貨》69之66.
（二）流民返鄉初期，由於農業生產處於恢複期，糧食還未收成，往往缺乏食物，因此，政府給予複業流民一定的食物救濟，使他們不再逃移，以便能安心生產
如天禧元年（1017年）九月十六日，“詔河東流民有複業者發倉粟賑之”《宋會要·食貨》57之6.。慶元元年（1195年）正月，臨安守臣徐誼在遣返流民的同時，“詔候到本貫州縣，令日下支給常平米賑濟，毋致失所”《宋會要·食貨》58之21.。失去房屋的流民返鄉後，尋找安身之處也是必不可少的。有些地方官員就通過“作室廬”的方式招徠流民。如宋仁宗時期，元絳除江南西路轉運判官，請得知台州。“大水昏墊之餘，公出庫錢就民作室數千區，許人自占，與之期，三歲償所費，於是流亡皆複業”王安禮：《王魏公集》卷8《資政殿學士太子少保致仕贈少師諡章簡元公（絳）墓誌銘》，文淵閣四庫全書本。。有些地方，則是臨時將流民安置在官屋中，並給予生活和醫療救濟。如紹聖元年（1094年）三月二十二日，三省言：“昨已降指揮應流民支與口食，遣還本土，所在官司辟官屋權令宿止，疾病者醫治，仍不限戶口米豆碩鬥賑濟。令戶部指揮災傷路分監司嚴加督責，州縣推行，務要民受實惠。如更有合行賑恤事，令速施行。”《宋會要·食貨》57之11.
（三）在流民返鄉後飲食和住宿得到基本解決的前提下，政府再通過給田、還田等，使流民恢複原來的田產或能得到一塊耕地
農民擁有耕地，是使農業勞動力與土地最終有效結合，恢複農業生產基本條件之一。對於那些失去土地的流民，政府如果能夠提供土地，他們必然願意返鄉。如紹興十八年（1148年），王鎮知安豐軍六安縣，“江南猾民冒佃荒田，輒數千畝。君躬按戶籍，丁給百畝，於是流逋四歸，願耕者眾”《文忠集》卷77《朝議大夫賜紫金魚袋王君鎮墓碣》。。而對於那些原來占有土地，而是因流亡在外，土地已被作為戶絕田充公或被他人侵占，朝廷也製定了一些法規，盡可能對流民田產予以保護。一般來說，對於流民田產的保護年限，因不同逃移緣由而有所不同，但目的相同，即對流民的田產保護設置一定的年限，既可招誘督促他們在一定的期限內盡快返鄉複業，又可為逾限之後政府對流民田產的利用提供法律依據。總之，在盡可能短的時間內使荒廢的土地與流亡的勞動力重新結合，恢複農業生產，使流民自給，從而減少國家賑災支出，恢複和增加賦稅收入，穩定社會秩序。兩宋時期，對於因災荒逃移人戶的逃田產權保護，年限一般是在百日、半年至一年之間。如太平興國七年（982年）二月，“詔開封府：近者蝗旱相仍，民多流徙，宜設法招誘，並令複歸，滿百日不至，其桑土並許他人承佃，便為永業”《長編》卷23.。淳化四年（993年）十一月，詔：“應開封管內百姓等，霖霪作沴，水潦薦臻，多稼既被於天災，盡室不安於地著，遂致轉徙。其將疇依先是今年三月辛亥詔書：應流民限半年複業，限滿不複即許鄉裏承佃充為永業。又念民之常性，安土重遷，離去舊國蓋非獲己，自今年十一月已前因水潦流移人戶任其歸業，如至明年夏不歸業者即以辛亥詔書從事。”《宋會要·食貨》69之37.此兩詔書前者限令為百日，後者限令為半年。南宋時，因各種緣由逃移的，逃田產權的保護年限也各不相同。如南宋紹興二十三年（1153年）二月一日，戶部言：“勘會在法：因災傷逃田限一年，不因災傷者限半年，避賦役者百日許歸業，不因災傷再逃者不在歸業之限，不經檢閣稅租及供輸錢物而見有人承佃供輸者限六十日許歸業，限滿者許人指射，無人指射者亦聽歸業。”《宋會要·食貨》69之60~61.但是這些規定在具體實施中並不是十分嚴格，有時也會根據具體情況適當延期。如明道二年（1033年）五月，詔：“諸路去年災傷流民許半年複業者，更展百日限。”《長編》卷112.還有一些特殊情況的，其限期更為靈活。如慶曆七年（1047年）六月，知滄州郭勸言：“所謂災傷，其中甚有輕重，且若霜雹、風旱、蟲蝝、暴雨之類，止於一時，過則仍舊，即不同黃河淹澇，動便三五歲以上，兼又不該說所請逃田耕種與未耕種、納與未納著稅數。竊以許人請射之法，蓋欲荒蕪盡辟，征租有入，遂立程限，用以勸課。以此田土在積水之下，徒使兼並及外來人空占，又係版籍貧民產業頗見奸弊。欲乞應係黃河等災傷逃戶田土見在水下，雖有人請射，未曾耕種，未納稅數，如本主歸業，委州縣勘會，不以年歲遠近並卻給還。內有水退出地土耕種，已納稅數，兼該年限者，不在給還。”《宋會要·食貨》61之60.黃河淹澇，與其他災害不同，“動便三五歲以上”，難以估測。有奸詐之人，欲鑽逃田限期的空子，占有逃戶的田產。郭勸所說的這種情況，經有關部門討論後采取了措施：“自今後如有似此黃河積水流移人戶田土，雖是限滿未來歸業，未許諸色人請射，直候將來水退，其地土堪任耕種日，與依敕限，許令本戶歸業。如限滿不來，即許諸色人請射為主，供輸稅賦。”《宋會要·食貨》61之60.這種規定比較合理，其被淹土地待洪水退後能耕種時再開始計算限期，限期滿後原田主未來歸業，才可招標讓人耕種。