20世紀初開始的農村家庭生產承包責任製的發展導致農業勞動力過剩，人地矛盾突出。同時，城市經濟體製改革，促進了城市企業勞動用工製度的市場化，城市勞動力結構變化為許多非城市戶口的勞動力提供了就業機會。農村經濟發展對勞動力轉移的推力和城市經濟發展對勞動力轉移的拉力促成了政府勞動力轉移製度的供給。1984年，政府準許農民進入城鎮務工經商，這是農村勞動力轉移製度變革的一個起點，打破了30年限製我國城鄉勞動力轉移的就業管理製度，之後農村勞動力轉移進入一個高速增長的時期，1984～1988年全國共受理500萬農民自理口糧進城落戶。這一時期的製度創新表麵上是由政府供給的製度，實質上則是在製度需求者的努力推動下產生的。
當意識形態摩擦成本逐漸消失後，製度創新主要受到經濟利益摩擦成本的限製。正是由於微觀個體經濟利益摩擦成本支付能力的不同，我國不同地區農村勞動力轉移表現出了不同的特征。東部地區優越的資源稟賦和國家發展製度的傾斜為農民從事非農就業提供了豐富的機會，微觀個體的有足夠的支付能力自發創造各種新的勞動力轉移製度；農村勞動力轉移帶來了農民收入提高，也不斷提高了他們的成本支付能力，於是需求誘致性製度變遷與勞動力轉移之間形成了一種良性循環。
而中西部地區，特別是西部貧困農村地區，經濟水平相對落後，非農就業機會少，勞動力主要向東部地區轉移。由於受到支付能力限製，勞動力轉移所產生的積極效果並不明顯。雖然每年中西部地區大量勞動力外出。但是受外出成本和就業結構的影響，農民收入提高效果不如東部地區。從農村非農產業的發展水平以及農村勞動力向非農產業轉移機會來看，形成一個從西部到中部再到東部的階梯，相應的，勞動力轉移成本從中部和西部向東部地區遞增，從而表現出勞動力轉移的梯級性。
非農就業機會及農業、非農業勞動報酬的差異帶來了我國東部和中西部收入差距的不斷加劇，促使政府積極采取各種措施鼓勵中西部地區勞動力向非農產業轉移，形成供給主導型製度變遷
8.3.4 製度調整與製度均衡
Shultz（1968）指出，"人的經濟價值的提高產生了對製度的新的需求，一些政治和法律製度就是用來滿足這些需求的，他們是為適應新的需求所進行的滯後調整，而這些滯後正是一些社會問題的關鍵之所在。"大規模的勞動力轉移，帶來了交通運輸、社會治安和勞動力市場管理等社會問題。1992年後，我國政府開始實施以就業證（卡）管理為中心的農村勞動力跨地區轉移的就業製度，並對小城鎮的戶籍管理製度進行了改革。通過後續的製度調整減少製度變遷的損失。
製度變遷是"帕累托改變"，雖然社會總效用提高，但推動力和阻力同時存在。不同利益主體的收益和損失同時存在。1998年開始，城市下崗職工的增加，實施再就業工程成為各級政府的重要任務。在這種背景下，雖然國家仍繼續強調要根據城市及發達地區的需要，合理引導農村勞動力進城務工，但是這種強製性製度並不"強製"，部分地方政府"修正"了上級的意願製度供給，對製度規則做出了符合各自利益的調整，使製度更適合自己的效用最大化。部分省市出台了各種限製農村勞動力進城及外來勞動力務工的規定和政策。產生了地方政府實際製度供給與中央政府意願製度供給的差異，甚至意願供給難以變成實際供給。
一種有效的製度安排，是多重博弈的過程，即製度的均衡並不是穩定的均衡，而是一種具有一定靈活性的均衡。經濟學很容易證明：評價效率的唯一指標是同意的一致性。至少一方不同意的交易比雙方都同意的交易所產生的總效率要低。政府作為製度的供給方總是在不斷平衡效率和穩定二者之間的關係，努力維持製度均衡。為進一步調整並穩定勞動力轉移製度，從2000年下半年開始，我國政府關於農村勞動力轉移的製度發生了一些積極的變化。一方麵取消對農民進城就業的各種不合理限製，逐步實現城鄉勞動力市場一體化，賦予城鄉統籌就業新的具體含義；另一方麵積極推進配套改革，如就業、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮建設等。為勞動力轉移製定了相對公平和穩定的製度環境。