財政扶持資金的管理需要一套完整、成熟的機製來加以規範，區級統一撥付為此提供了一個良好的平台，是進一步規範和完善財政扶持資金管理的支持和保障。同時，各部門要攜起手來，相互配合、相互支撐，為財政扶持資金的統一和規範共同協作，發揮效用。
“鎮保”資金財政負擔壓力與對策分析
自2004年嘉定區各鎮（街道）對離土農民的基本生活保障實施小城鎮社會保險製度以來，對於提高離土農民的生活保障、建設和諧社會意義重大。但是在實際運作過程中，由於對參保主要對象的失地農民實施的是“土地換保障”方式，因而對於獲得土地收益權和處置權的各級政府來說，必須承擔為失地農民一次性繳納小城鎮社會保險的責任，使原本財力有限的各鎮（街道）政府財政更加重了負擔。本文通過對華亭、徐行、外岡、工業開發區四地區實施小城鎮社會保險製度的調查，對“鎮保”資金財政負擔壓力與對策作一分析和探索。
一、“鎮保”養老製度的由來
改革開放以來，我區的經濟社會發生了翻天覆地的變化，尤其是隨著新農村建設的快速發展，農村工業化城市化程度得到了很大改善，隨之而來，大量離土農民的基本生活保障擺在了各級政府麵前。為了切實解決離土農民的基本生活保障，促進新農村建設的健康發展，嘉定區人民政府根據《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》（滬府發〔2003〕65號）、《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》（滬府發〔2003〕66號）等文件精神，於2003年11月12日發布了上海市嘉定區人民政府《關於貫徹〈上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法〉的實施意見》（嘉府發〔2003〕58號）。2004年4月20日，為了進一步加快嘉定城市化進程，提高本區農民社會保障程度，上海市嘉定區人民政府又發布了《關於土地備案解決部分農民參加“鎮保”的試行意見》（嘉府發〔2004〕38號）。根據以上文件規定，本區各鎮（街道）相繼為本地區離土農民辦理了小城鎮社會保險，並對部分未辦理小城鎮社會保險的離土農民比照小城鎮社會保險標準按月支付養老金。
二、“鎮保”養老製度的積極作用
“鎮保”製度作為市郊農村一種新型的社會保險製度，彌補了原來城鄉二元結構體製下，在繼續保有土地承包權的前提下，農村社會養老保險製度的不足，以向離土農民提供社會保障為主線，在很大程度上代表了市郊農村未來社會保障製度發展的方向。參保、投保備受農戶青睞，成為離土農戶期盼關注的亮點和熱點。2004年初，全區首批參加小城鎮社會保險人員78536人，占2003年末全區農業勞動力的45.44％，其中：華亭、徐行、外岡、工業開發區四地區首批參加小城鎮社會保險人員32360人，占2003年末四地區農業勞動力的43.90％。此後，在區鎮兩級政府的努力下，“鎮保”範圍和參保人員日益擴大，形成了目前以離土農民為主線的工業園區土地流轉、農業園區宅基地置換、企事業用人單位、個人自願參保、按政策可參保人員等多類型參保對象。截至2008年底，全區以“土地換保障”參加小城鎮社會保險人員93203人。小城鎮社會保險的實施，切實解決了本區農民社會保障，提高了廣大農民生活水平和質量，有效維護了社會穩定，有力地推進了我區新農村建設和農村城市化的快速進展。
三、實施“鎮保”養老製度後鎮級財政負擔及壓力
“鎮保”製度的強勁發展，適應了經濟社會的發展，代表了廣大農民要求提供生活保障的迫切願望，受到了農民群眾的擁護和歡迎，與此同時也給了原本財力有限的鎮級財政帶來了一份沉重的財政支出負擔。根據《上海市小城鎮社會保險製度》（簡稱《鎮保製度》），參保對象為市郊範圍內用人單位及其本市戶籍從業人員，以及經市政府批準的其他人員。投保資金實行社會統籌和個人賬戶相結合的社會保險基本製度，即25％＋X的製度設計模式。區鎮與之配套細化的實施辦法則聯係現階段實踐情況，明確規定離土農民參加《鎮保製度》，由政府單位通過“土地備案換保障”方式為參保對象一次性繳納《鎮保製度》資金，離土農民在按協議落實政策後，流轉土地的收益權、處置權歸出資單位。投保金繳費金額按年齡段設定了幾種標準，基本標準為15年基本養老加上24個月生活補助費，人均繳費標準在5萬～7.6萬元。